Zone franche : l’expérience de la Corse

Colloque sur la zone franche globale
Université de Fort-de-France - vendredi 12 juin 2006
Intervention de Paul Giacobbi



Entre nos îles, les ressemblances sont immenses, mais les différences de contexte économique et politique sont telles que les comparaisons sont à manier avec nuance et précautions.

Nous sommes des îles et des assez petites îles même si la Corse est géographiquement huit fois plus vaste avec une population pourtant inférieure de cent mille à la vôtre.

Nous avons une histoire singulière dans nos rapports avec la France, notre mère patrie, avec laquelle nous vivons un « Œdipe complexe » qui va de l’amour fusionnel à la répulsion et de la dépendance nourricière à la tentation de couper le cordon ombilical.

Nos économies sont difficiles et nous rêvons toujours d’un développement qui permettrait enfin d’exploiter des potentialités sur lesquelles nous sommes, les uns et les autres, intarissables.

Les comparaisons s’arrêtent là encore que l’on pourrait en parler indéfiniment tant un Corse ne peut se sentir complètement étranger aux Antilles et qu’une sorte de fraternité des îles françaises nous réunit spirituellement et affectivement au-delà de nos différences.

La situation économique de la Corse est tout de même beaucoup plus proche de la moyenne nationale en terme de PIB par habitant ou de taux de chômage que ne l’est la vôtre.
Vous vivez dans un environnement immédiat de zones à bas salaires et nous, au cœur d’une Europe méditerranéenne où les différences avec des pays comme l’Italie et l’Espagne sont aujourd’hui effacées du point de vue des niveaux de salaires et des charges.
Un océan vous sépare de la métropole alors que nous sommes à quarante minutes d’avion et deux heures de bateau rapide du continent, que nous bénéficions d’ailleurs depuis trente ans d’une dotation de continuité territoriale de près de 200 millions d’euros par an et que, vous le savez, nous ne sommes pas juridiquement des ultra-marins.
Vous connaissez certes des problèmes de délinquance, comme d’ailleurs l’ensemble du territoire national, mais la criminalité organisée reste ici marginale alors même qu’elle domine l’économie de la Corse et que ce phénomène redoutable s’est terriblement accentué au cours des dernières années.
Nous vivons une violence hallucinante et, depuis quatre ans, cette violence de type terroriste a été multipliée par deux ou par trois. Vingt attentats coordonnés la nuit dernière, cent kilos d’explosifs l’autre jour à la gendarmerie de Corte, une dizaine d’attentats en huit ans ont atteints des bâtiments du Conseil général, sans évoquer ce qui m’a touché personnellement.

Aussi, vais-je essayer de vous présenter ce qui s’est passé en Corse en matière de zone franche le plus honnêtement possible, et de tirer de cet échec relatif des enseignements utiles mais positifs pour vous :
en indiquant chaque fois ce qui explique l’échec chez nous et pourquoi notre échec ne doit pas vous interdire d’être optimistes.
En vous livrant notre expérience de la négociation avec le gouvernement dans ce domaine et c’est sans doute sur ce point que l’expérience corse pourrait vous être la plus utile, car si les îles sont différentes, les gouvernements, de droite comme de gauche, sont bien les mêmes lorsqu’on leur parle de diminution des impôts et des charges.


En France, le politique ne fonde que très rarement ses décisions sur une analyse économique digne de ce nom.

Ainsi, la baisse de l’imposition sur le revenu décidée en 2002 au nom d’une incitation à la consommation et donc à la croissance et à l’emploi n’a été précédée d’aucune étude économique sérieuse1.

Il n’est pas étonnant dans un pays aussi léger dans l’analyse économique que la promesse d’une zone franche, bien qu’assez coûteuse en terme de diminution de recettes publiques, soit formulée dans un contexte d’excitation pré-électorale plutôt que sur la base d’une réflexion économique voire économétrique : il nous faut donc oublier ce contexte et nous attacher à la réflexion.

Je voudrais ici analyser rapidement le concept de zone franche, son histoire, son contenu et ses limites avant de vous présenter l’expérience de la Corse dans ce domaine et d’en tirer quelques enseignements.


(1)J’avais eu la curiosité de demander au ministre des finances de l’époque de me communiquer les études économétriques qui l’avaient éclairé sur le lien entre baisse de l’impôt sur le revenu et augmentation de la croissance par la consommation.

Il m’avait répondu en me communiquant un modèle économétrique, joliment appelé « Mésange », et qui se bornait, en fait, à analyser l’effet d’une baisse de TVA. Il n’était d’ailleurs pas besoin d’étude économétrique pour comprendre qu’une augmentation de revenu, via la baisse de l’imposition, qui ne serait significative que pour les hauts revenus produirait bien plus d’épargne que de consommation.

On sait depuis le Keynes de l’Entre-deux-guerres que la propension marginale à épargner augmente avec le niveau de revenu. C’est la raison pour laquelle ces baisses de l’impôt sur le revenu ont coûté très cher à l’Etat et n’ont eu aucun effet sur la croissance.










I. Un concept extensif pour un outil qui n’est pas une panacée

Les zones franches sont très anciennes et extraordinairement diversifiées. La première zone franche connue dans l’histoire apparaît sur une île grecque, Delos1, en 166 avant Jésus Christ. Par la suite, les zones franches historiques ont surtout été des zones commerciales, essentiellement maritimes et portuaires, et se sont développées jusqu’au XIXème siècle.

Dans les temps modernes, apparaît en 1958 un nouveau type de zone franche, celui des « zones franches industrielles d’exportation ». Il ne s’agit plus de favoriser le commerce dans un lieu voué au transport de marchandises mais de permettre à des industriels de venir investir dans des outils de production dans des secteurs ciblés d’activité dans un lieu déterminé attirés par une réduction importante des charges fiscales et sociales. C’est une zone ciblée sur la technologie.

La première de ces zones fut celle de SHANNON en Irlande. Cette ville, la plus occidentale d’Europe, est située dans une région particulièrement misérable de l’Ouest irlandais qui avait connu dans la première décennie de l’après-guerre un essor intéressant et inattendu grâce à l’escale aéronautique indispensable à la traversée de l’Atlantique avec des avions à moteurs à piston.

En 1957, l’avènement des avions à réaction rendait cette escale inutile et risquait de ruiner tout ce qui avait été investi à Shannon notamment en termes d’activité de maintenance aéronautique et, plus généralement, d’escale.

La zone franche de Shannon a été un remarquable succès avec au moins 23 000 emplois directs créés. Cependant, la proximité géographique, linguistique et presque ethnique avec les Etats-Unis2, l’exceptionnel travail médiatique qui a forgé une nouvelle image de l’Irlande et notamment de l’ouest irlandais et le remarquable essor de l’université de Limerick dans le domaine technologique, associés à la créativité celtique et au pragmatisme administratif anglo-saxon3, expliquent autant et plus que des dispositions fiscales le succès de Shannon.

D’ailleurs, aujourd’hui, Shannon n’a plus vraiment d’avantages fiscaux, mais l’Irlande toute entière est devenue une sorte de zone à avantage fiscal favorisant le développement et l’investissement des entreprises.

Par la suite, de très nombreuses zones franches ont été créées de par le monde qu’il s’agisse des pays en voie de développement ou des pays industrialisés avec des résultats très divers dont on peut tirer trois enseignements :

Primo, l’impact des zones franches industrielles sur la croissance et la production mondiale est tout à fait marginal.
Secondo, il existe beaucoup d’exemples dans lesquels une zone franche n’a pas apporté de développement industriel significatif.
Tertio, les exemples les plus fascinants d’une industrie du troisième millénaire n’ont pratiquement aucun lien avec une fiscalité dérogatoire sur une zone donnée. Je connais bien, par exemple, la ville de GURGAON en Inde, près de Dehli, qui est devenue un des grands centres informatiques du pays donc du monde sans qu’il y ait de fiscalité dérogatoire et même malgré une fiscalité indienne qui reste plutôt répulsive ! Cela n’empêche pas le développement incroyable de cette zone de haute technologie de l’information.

Si la zone franche est un concept très extensif et évolutif, on remarquera sa diversité (elle peut être douanière, fiscale, sociale, bancaire et même judiciaire), sa marginalité, son efficacité extrêmement variable.

Enfin, qu’il s’agisse de la Corse ou de la Martinique, il serait parfaitement illusoire d’imaginer une zone franche industrielle d’exportation. En réalité, ce que nous recherchons est un troisième type de zone franche que l’on pourrait appeler « zone franche de compensation des handicaps ».


(2) Delos était déjà célèbre pour avoir abrité, au temps des guerres médiques, le trésor commun des cités helléniques constituées en ligue, dite « Ligue de Delos ».
(3) Il y a plusieurs dizaines de millions de personnes originaires d’Irlande aux Etats-Unis, ils parlent évidemment anglais et Shannon est le point le plus proche de New York en Europe…
(4) Au-delà des avantages fiscaux à Shannon, l’administration irlandaise répondait aux demandes des investisseurs par un guichet unique et s’engageait à répondre en moins de vingt-quatre heures à toutes les demandes d’autorisation.


II. L’expérience de la fiscalité dérogatoire en Corse

A. Un bref historique de la fiscalité en Corse

En Corse, tout commence dans les rapports tumultueux avec le pouvoir central sur des questions fiscales.
La révolution moderne commence en Corse en 1729 à propos d’une affaire fiscale.

Quand Napoléon organise l’administration en Corse après la tourmente révolutionnaire, il constate un grand désordre dans les titres de propriétés (prééminence des pactes oraux, tradition de l’indivision…) et décide de ne pas sanctionner le défaut de dépôt des déclarations de successions pour les biens immobiliers, ce qui revient de facto à exonérer ces biens des droits successoraux mais ce qui revient aussi à pérenniser l’indivision et à la multiplier de génération en génération.
Cet avantage fiscal très relatif est devenu avec le temps un des grands handicaps de la Corse.

Autour de cette funeste affaire et de quelques autres « avantages fiscaux », la Corse ne va cesser d’affirmer son attachement à une fiscalité spécifique et de réclamer un « statut fiscal ».

Avant la zone franche de 1996, le tableau des exonérations fiscales dont bénéficie la Corse est déjà hallucinant.

On peut le résumer ainsi :

Impôts sur les sociétés. Il existait depuis 1987 diverses exonérations relatives aux entreprises nouvellement créées et aux activités nouvelles sur agrément. Ce dispositif n’a pas eu beaucoup d’effet.
TVA. Les taux dérogatoires sont avantageux, notamment pour les travaux, les produits de consommation courante et les produits pétroliers.
TIPP. Réfaction de 6,63 francs par hectolitres, mais malgré cela, l’essence reste chère en Corse en raison d’ententes constatées dans la distribution des produits pétroliers par le conseil de la concurrence mais pour lesquelles les sanctions n’ont pas été exécutées.
Tabac. Réduction des prix de l’ordre de 33%, grâce à une réfaction fiscale. Ce qui est certes excellent pour les buralistes mais catastrophique pour la santé publique et notamment les affections cancéreuses du poumon qui sont très élevées en Corse.
Les successions dont j’ai déjà parlé avec les conséquences désastreuses de ce soi-disant avantage.

Force est de constater que cet ensemble hétéroclite d’avantages fiscaux, parfois considérables et, en tout cas, fort coûteux pour le budget de l’Etat n’a pas donné de résultats tangibles en termes de développement économique. Il n’est pas le produit d’une réflexion, encore moins d’une stratégie, il est le résultat d’une accumulation plus ou moins aléatoire.

D’où l’idée, en Corse, à partir des années 60, de refondre tout cela dans un ensemble cohérent, incitatif et efficace, sous les appellations successives de « statut fiscal » puis de « zone franche ».

B. La zone franche corse version 1996

La loi est préparée en un temps record puisque, le 27 mars 1996, M. Alain Juppé, premier ministre, annonce sa décision d’ériger la Corse en zone franche, qu’après une vague concertation locale, il détaille le contenu du projet de loi en juillet 1996 et que la loi est adoptée en fin d’année, le 26 décembre 1996, après que la commission européenne l’ait approuvée.

Cette nouvelle zone franche a, au moins, le mérite de la simplicité. Dans ses principes, elle prévoit trois exonérations qui s’ajoutent, pour l’essentiel, au statut fiscal de la Corse :

une exonération de l’impôt sur les BIC et les bénéfices agricoles à concurrence de 400 000 francs par période de douze mois sur une durée de cinq ans.
Une exonération de taxe professionnelle dans la limite de 3 millions de francs de base nette imposable par établissement pour cinq ans.
Un allègement des charges sociales patronales sur les bas salaires (de l’ordre de 1500 francs par mois et par salarié).

On remarque donc qu’il ne s’agit que de mesures partielles, très ciblées sur les charges de l’entreprise, mais néanmoins importantes puisque le coût pour l’Etat en terme de diminution de ses rentrées fiscales a été évalué à environ 450 millions de francs par an, soit environ 70 millions d’euros par an.

Pour donner un ordre de grandeur en comparaison, le Conseil général de la Haute-Corse dépense chaque année environ 50 millions d’euros d’investissement.


Mais le fameux « programme exceptionnel d’investissements » qui promettait de subventionner la Corse à hauteur d’au moins cent millions d’euros de subvention d’Etat par an, ne s’exécute qu’à hauteur, selon le ministre des finances, de 10 millions d’euros par an.

Vous voyez là qu’il vaut beaucoup mieux obtenir un avantage fiscal qu’une promesse de subvention, même lorsque l’engagement est dans la loi et précisé dans une convention qui engage l’Etat.

Les résultats sont les suivants :

Une incontestable amélioration des fonds propres des entreprises. Ils ont augmenté de 50% de 1996 à 1999 en valeur absolue et le rapport fonds propres/ total du bilan a progressé de 15%.
Peu d’impact direct sur la croissance et l’emploi et même l’investissement au travers des entreprises existantes.
Aucun effet d’attraction vers des entreprises ou des porteurs de projets continentaux.

Ces différents points doivent s’apprécier avec quelques nuances et une bonne connaissance d’un contexte très particulier.

Il est clair qu’aucun investissement productif en provenance de l’extérieur n’est venu enrichir la Corse. Mais, dans notre contexte explosif, c’est évidemment parfaitement compréhensible. Si l’investisseur voit « exploser » son capital et disparaître en fumée son investissement, peu lui importe d’être exonéré de taxes ou même de charges.

L’amélioration des fonds propres des entreprises est malheureusement aussi liée à l’extraordinaire prospérité de la criminalité organisée en Corse qui a massivement investi ces dernières années dans l’économie « normale », au point qu’aujourd’hui rares sont les affaires qui lui échappent.

Cependant, la zone franche a sauvé de la faillite un grand nombre d’entreprises exsangues.

Il y a eu une progression de l’emploi salarié en Corse et une forte diminution du chômage (de 15 à 10% en Corse, de 12 à 10% pour la France)

Cependant, dans le contexte particulier de la Corse, il est évident que cette amélioration est aussi la conséquence d’une diminution du travail clandestin par un resserrement des contrôles, ce qui est une bonne chose mais qui n’a rien à voir avec la zone franche.

Ne confondons jamais en économie la correlation et la causalité, sinon nous pourrions croire que le fait d’allumer l’avertissement “Fasten your seat belt” dans un avion est la cause des turbulences alors qu’il y a seulement corrélation (ou cause inverse, c’est parce que la turbulence arrive qu’on allume le signal d’avertissement et non l’inverse !)

C. De la zone franche version 1996 au système actuel de crédit d’impôt

La zone franche de 1996 pour la Corse n’avait qu’une durée très limitée dans le temps, soit cinq ans. La loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse a prévu trois séries de dispositions fiscales :

la première institue un nouveau mécanisme de crédit d’impôt censé favoriser certains investissements productifs.
La seconde organise la sortie « en sifflet » des dispositions de la zone franche version 1996.
La troisième prévoit, à partir de 2008, une sortie progressive du régime spécifique de l’indivision et de la taxation des successions, ce régime s’alignant complètement sur le droit commun en 2016.

Les deux premiers points ont du être négociés avec la Commission européenne, le troisième va dans le bon sens économique mais il faudra encore des décennies pour réparer les dégâts.

Le mécanisme de crédit d’impôt n’est valable que si l’économie est déjà dynamique ou qu’au moins les investisseurs sont convaincus qu’ils vont pouvoir faire des bénéfices grâce à leurs investissements dans la zone considérée. Ce n’est évidemment pas le cas pour les investisseurs en Corse.

Aussi ce mécanisme est-il peu utilisé, là encore en raison de notre contexte « explosif » en grande partie.

Le montant de crédit d’impôt généré en Corse par des investissements a été de l’ordre de 13 millions d’euros en 2004 et de 10 millions d’euros en 2005. Il n’est pas en progrès mais en recul et les montants en cause n’ont rien à voir avec le rendement fiscal généré par la zone franche au profit des entreprises, soit de l’ordre de 70 millions d’euros par an.

On voit donc que la Corse a vécu cinq ans avec un avantage fiscal qui a donné de l’oxygène aux entreprises sans avoir eu d’effet d’entraînement sur son développement économique et sur l’emploi mais que cet échec relatif s’explique par un contexte très particulier.

Conclusion

En conclusion, il est possible de tirer de tout cela quelques éléments méthodologiques :

Primo : ne vous précipitez pas et abstenez-vous de négocier rapidement, à la veille d’échéances électorales importantes, des avantages fiscaux qui pourraient ressembler à un miroir aux alouettes.
Secundo : attachez-vous à conserver les avantages existants, surtout quand l’expérience a confirmé qu’ils avaient des effets positifs.
Tertio : avant d’entamer une négociation à l’emporte-pièce ou de conclure un accord dans lequel les mots (« zone franche globale »)iront beaucoup plus loin que la réalité des mesures, étudiez avec précision vos besoins, faites une analyse rigoureuse des effets possibles des mesures proposées, utilisez les services des économistes et tentez de raisonner même avec des outils économétriques.
Quarto : exigez de bénéficier d’une garantie de pérennité des mesures proposées. En terme de fiscalité, la stabilité est essentielle et rien ne peut se construire sans la durée.
Quinto : formulez vos propositions en termes et en forme juridique

Enfin, si vous le permettez, souvenez-vous que nous sommes des îles et qu’une économie insulaire est toujours particulière même lorsque l’île est de grande dimension comme la Grande-Bretagne.


Vendredi 12 Mai 2006