Projet de loi relatif aux successions et aux libéralités

Paul Giacobbi a défendu, mercredi 22 février 2006, son amendement visant à simplifier les procédures de décision en matière d'indivision.



AMENDEMENT

Article 2


Au paragraphe III, après le 2°) est inséré l’alinéa suivant ainsi rédigé :

3°) Après le premier alinéa de l’article 815-3 sont insérées les dispositions suivantes relatives à la Corse :

« Par dérogation au premier alinéa de l’article 815-3, la majorité simple des droits est substituée à la majorité des deux tiers pour les indivisions successorales existant en Corse.

« La majorité simple est également requise pour effectuer tout acte qui ne ressortit pas à l’exploitation normale des bien indivis, pour conclure et renouveler les baux et pour effectuer tout acte de disposition.

« Lorsqu’il s’agit d’opérations présentant un intérêt collectif particulier dont la liste est fixée par décret, les indivisaire représentant le tiers des droits sont habilités à prendre la décision qui engage l’ensemble des indivisaires, après avis favorable des autorités désignées par décret.
La décision est soumise à publicité et ne sera définitive qu’à l’issue d’un délai de trois mois suivant sa publication. Elle sera suspendue en cas d’opposition faite par la voie judiciaire.

« Les indivisaires devront prouver leurs droits par des actes authentiques, régulièrement publiés ».





OBJET


La Corse est particulièrement concernée par le problème de la gestion des indivisions.
Il obère le développement économique de l’île et la sauvegarde de son patrimoine.
S’il commence à être surmonté dans les zones péri-urbaines et littorales, il se pose avec une particulière acuité dans les zones intérieures et de montagnes.



Ces indivisions présentent plusieurs caractéristiques :

1. Des successions non réglées sur plusieurs générations
L’indivision s’est formée sur une longue période, à partir notamment du début du XXème siècle, au commencement de l’exode rurale et de la progression de la désertification de l’intérieur. Les successions qui se sont ouvertes ont été réglées, au mieux, par des accords verbaux. Le phénomène s’aggravant au cours du temps.
Aux indivisaires d’origine sont venues se substituer leurs propres héritiers, puis les descendants de ceux-ci. Il s’agit d’une indivision faite de strates successives.

2. Le nombre important d’indivisaires sur le même bien
C’est la conséquence directe du phénomène précédent. Il n’est pas rare de trouver sur un même bien des dizaines de co-indivisaires. En raison de l’éloignement géographique et de la distension des liens qui en résulte, les identités et lieu de résidence de nombre d’entre eux demeurent inconnus des autres indivisaires et de l’administration. Il en résulte un problème en terme de recouvrement de l’impôt foncier.

3. L’absence de titres de propriété

Elle existe mais n’est pas générale. Certains héritiers, à l’occasion du règlement de leur succession, font constater des droits indivis qu’ils détiennent sur tel ou tel bien.



La majorité des deux tiers que propose d’instituer l’article 2 du projet de loi est inadaptée dans le cas d’indivisions complexes rencontré très fréquemment en Corse.
Aussi, cet amendement propose-t-il, à titre dérogatoire, l’application de la règle de la majorité simple pour les actes de gestion, d’entretien, de mise en valeur agricole ou forestière, de conclusion de baux ou d’associations entre propriétaires. Votés à la majorité simple, ces actes engageraient, comme dans les copropriétés, l’ensemble de l’indivision.

Concernant les opérations présentant un intérêt collectif dont la liste sera fixée, de manière limitative, par décret, et à la condition que l’intérêt collectif soit reconnu par une autorité publique, une minorité d’un tiers pourrait être habilité à prendre des décisions au nom de l’indivision. Pour renforcer les garanties des indivisaires, cette décision serait soumise à publicité. Elle ne serait exécutoire qu’au terme d’un délai de trois mois à compter de sa publication et en l’absence d’opposition judiciaire.

Enfin, les indivisaires doivent être en mesure de prouver leurs droits à partir d’actes authentiques publiés à la Conservation des hypothèques.
En effet, les règles de sécurité juridique et de simple ordre public requièrent que les droits des indivisaires soient solidement établis. La mise en place prochaine d’une agence foncière devrait, à cet égard, jouer un rôle décisif.

Extrait du compte-rendu intégral - Séance du 22 février 2006

M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 282.
La parole est à M. Paul Giacobbi, pour le soutenir.
M. Paul Giacobbi. C'est un amendement de repli par rapport à celui proposé, voici quelques instants, par notre collègue Émile Zuccarelli.
Nous ne sommes pas partisans, par principe, de la spécificité, notamment dans un domaine aussi important. Il nous aurait paru naturellement préférable de trouver une solution nationale.
J'ai été un peu surpris de l'argument développé au titre du droit de propriété. Si l'on compare, comme l'a fait M. Zuccarelli, la situation des indivisaires et des co-actionnaires, il faut reconnaître que, pour les grandes affaires, on admet qu'avec 50 % des actions plus une, M. Lakshmi Mittal puisse diriger demain Arcelor. Mais, en revanche, pour une bicoque à Ortiporio d'une valeur, à mon avis, légèrement inférieure (Sourires), la majorité simple pour la gestion serait une atteinte au droit de propriété. Je ne parle pas de vendre, d'aliéner, de disposer, mais simplement de gérer !
Je voudrais rappeler la situation en Corse. L'indivision est en général un régime juridique. C'est en Corse un désastre économique. Il est d'ailleurs assez curieux - et un certain nombre d'insulaires s'en étonnent, non pas dans le sens évoqué par M. le rapporteur, mais dans le sens inverse - qu'un projet de loi traitant de l'indivision n'évoque pas la situation que, pour des raisons à la fois historiques et législatives, connaît malheureusement la Corse : historiques parce que, au moment où la Corse a eu le bonheur de devenir française, le droit de propriété était mal organisé ; législatives parce que, prenant acte de ce désordre, l'administrateur nommé par le Consul a pris un certain nombre de décisions, en apparence favorables sur le plan fiscal, mais qui ont maintenu la situation en l'état, et qui l'ont même considérablement aggravée.
Il en résulte un état des indivisions infiniment plus développé qu'il ne l'est ailleurs sur le territoire de la République, dont les conséquences, tant pour la gestion privée que pour la gestion publique, sont assez catastrophiques. Nous sommes obligés de recourir presque systématiquement à des expropriations pour un simple élargissement de route départementale. En effet, on a vu, notamment au Cap Corse, pour trois propriétés, cinquante, voire cinq cents indivisaires, dont plusieurs ne résidaient pas là et souvent ignoraient totalement qu'ils étaient indivisaires. On ne peut donc pas imaginer des négociations amiables.
M. le garde des sceaux nous a indiqué que le Gouvernement s'intéressait au régime de l'indivision en Corse. Ce n'est pas le premier, mais il faut reconnaître qu'il a pris un certain nombre de décisions ou est en en train d'en prendre. Il s'agit, d'une part, de décisions en matière de fiscalité des successions, pour l'organisation de la sortie de ce que l'on appelle les « arrêtés Miot », ce qui est une chose importante et souhaitable. D'autre part, en matière de titres de propriété, le Gouvernement a nommé une mission qui doit aboutir à la création d'une agence foncière permettant de titrer un certain nombre de propriétés dépourvues de titres.
Lorsqu'elles seront complètement mises en œuvre, ces mesures, pour excellentes qu'elles soient - vous voyez que nous poussons la bénévolence jusqu'à reconnaître leur qualité -, ne produiront pas leurs effets avant plusieurs décennies.
Vous me répondrez peut-être que cela dure depuis deux cents ans et que l'on peut attendre encore un siècle ou deux, mais nous aimerions pouvoir organiser la gestion des indivisions par une disposition particulière - qui pourrait tomber dès lors que les choses se passeraient mieux - à défaut d'avoir une disposition générale.
Rappelons que, pour l'essentiel, la propriété en Corse est essentiellement indivise. Dans certains endroits, les biens qui ont le plus de valeur ont fait l'objet de partages successoraux. Je gère 2 500 kilomètres de routes départementales et, pour faire passer un ouvrage public, il faut traverser des biens dont la valeur n'est pas considérable. À cette occasion, nous découvrons une majorité de situation d'indivisions. Nous exproprions à tour de bras. Il serait bon que nous puissions disposer de procédures plus simples, pour améliorer la gestion.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur cet amendement spécifiquement corse ? (Sourires.)
M. Sébastien Huyghe, rapporteur. La commission a repoussé cet amendement.
On a dit qu'il s'agissait d'un amendement de repli, mais il va en fait beaucoup plus loin que le précédent...
M. Paul Giacobbi. C'est un amendement offensif ! (Sourires.)
M. Sébastien Huyghe, rapporteur. ...car, même s'il circonscrit la règle à la Corse, il pose beaucoup de problèmes.
Vous proposez notamment, dans le cadre des opérations appelées d'intérêt collectif, qu'une minorité puisse prendre des décisions au nom de la majorité. Cela va beaucoup plus loin que ce qui était évoqué précédemment et n'offre pas de garanties suffisantes aux autres indivisaires.
Vous proposez également qu'on puisse, à la majorité simple, prendre des actes de disposition et donc porter atteinte au droit de propriété, qui est protégé par notre Constitution. Je crains que votre amendement ne soit inconstitutionnel.
M. le président. Vous qui aimez la Corse, monsieur le garde des sceaux, quel est votre avis sur cet amendement ? (Sourires.)
M. le garde des sceaux. Vous avez deviné juste monsieur le président. (Sourires.) J'aime aussi ses députés.
Monsieur Giacobbi, j'apprécie votre amendement « offensif ». Il fallait oser passer au tiers - et non plus aux deux tiers - pour prendre une décision ! Je conçois également qu'il s'agisse d'un amendement de repli, puisqu'il ne concernerait que l'Île de Beauté.
Je ferai toutefois une observation. Vous établissez une comparaison avec les grandes entreprises par actions. Mais, quand vous êtes propriétaire d'une action, vous n'êtes propriétaire que de celle-ci. Lorsque vous êtes indivisaire, vous êtes propriétaire du tout.
L'atteinte au droit de propriété, que je soulignais tout à l'heure est réelle. Cela n'a rien à voir avec le cas des sociétés par actions.
Monsieur Giacobbi, votre comparaison n'est pas raison. Passer des deux tiers à la moitié me paraissait déjà constituer une atteinte au droit de propriété ; je n'ose pas dire ce que je pense du passage de la moitié au tiers.
S'agissant de la Corse, l'État a confié un rapport à M. Hirel, inspecteur général des finances. Il conclut à la nécessité de mettre en place un groupement d'intérêt public, rassemblant l'ensemble des acteurs concernés en Corse par les questions foncières et successorales - administration fiscale, notaires, collectivités, autorités judiciaires. Ce groupement aura pour mission de reconstituer les titres de propriété en Corse et d'aider les notaires à régler les dossiers de succession.
En avril 2005, M. Valat, conseiller maître à la Cour des comptes, a été chargé d'une mission de préfiguration du GIP. Le rapport d'étape qu'il a rendu la semaine dernière préconise la création d'un GIP « Agence foncière de Corse » ainsi que des adaptations de droit civil, recommandations totalement nouvelles, que j'ai demandé à mes services d'expertiser.
Par ailleurs, la législation fiscale devra également être adaptée car c'est bien de celle-ci et non du code civil que viennent les difficultés. Il s'agira d'être particulièrement attentifs aux déclarations de succession.
Comme le Gouvernement doit finaliser l'expertise de ce très récent rapport, je considère que des amendements portant sur ce point sont aujourd'hui prématurés. Vous aurez sans doute des propositions à faire lorsque Parlement et Gouvernement seront saisis de l'ensemble des données susceptibles d'améliorer le droit successoral en Corse.
M. le président. La parole est à M. Paul Giacobbi.
M. Paul Giacobbi. J'ai dit par avance au Gouvernement que nous connaissions les mesures envisagées et que nous nous les trouvions excellentes, notamment celles qui concernent le titrage des propriétés. Mais, s'il est vrai que nous sommes des gens impatients, nous ne le sommes pas au point de refuser d'attendre encore un peu, après avoir attendu deux siècles.
Pour revenir sur le parallèle de M. le garde des sceaux avec l'indivision et la propriété par actions, on pourrait aussi considérer que l'actionnaire est propriétaire d'une part difficilement divisible du capital et de ce que cela représente en termes d'actifs. Mais nous n'allons pas entrer dans ce débat.
Cela dit, quelle que soit l'excellence des mesures envisagées en matière de fiscalité et de titrage, il vous faut reconnaître, monsieur le garde des sceaux, que, par définition et construction, elles mettront beaucoup de temps à entrer en vigueur. Autrement dit, il restera encore de très nombreuses indivisions. Nous en avons tous souffert, avec les conséquences catastrophiques que cela implique, entre autres pour le patrimoine familial.
Par conséquent, au moment où nous serons amenés à discuter du détail de la mise en place de l'agence foncière, à la suite d'excellents rapports, il serait bon que le Gouvernement accepte de prendre une mesure particulière, portant notamment sur l'indivision, si cela est nécessaire.
M. le garde des sceaux. Peut-être, peut-être.
M. Paul Giacobbi. Si j'ai bien compris, M. le garde des sceaux approuve cette perspective. Il est donc évident que je retire l'amendement.
M. le président. La parole est à M. le garde des sceaux.
M. le garde des sceaux. Monsieur le député, vous avez choisi la bonne démarche et vous avez eu raison de l'expliciter.
M. le président. L'amendement n° 282 est retiré.

Lundi 20 Février 2006