Politique et comptabilité publique

Intervention de Paul Giacobbi devant les élèves de l'ENA - Strasbourg
lundi 14 février 2005



I. En France, le politique, en général, ignore, rejette et néglige la comptabilité.

Dans notre pays, les représentants du peuple sont généralement très éloignés, dans leur savoir, leur philosophie et leurs méthodes, de la comptabilité.

→ La comptabilité est perçue par le politique comme un domaine technique qui ne fait pas partie du bagage de « l’honnête homme ». Un député considère qu’il doit impérativement connaître le droit public et, en général, le niveau en droit à l’Assemblée est assez élevé.

En revanche, si l’on interrogeait l’un de nos fins légistes sur des notions aussi basiques que le débit-crédit, l’amortissement ou la provision, nous pourrions être surpris par le caractère abyssal des ignorances de la corporation.

→ La philosophie politique ambiante exprime souvent, à droite comme à gauche, une opposition frontale aux principes et aux contraintes de la comptabilité.

La gauche oppose volontiers le service public à la « logique comptable » ou à la « logique de rentabilité ». La droite oppose « les grands desseins politiques » voire « l’ambition pour la France » aux « comptes d’apothicaires » ou aux « gestions de boutiquiers ».

→ Le débat politique néglige très largement les méthodes comptables. On peut ainsi, à l’Assemblée, traiter longuement, avec toutes sortes d’arguments, de sujets économiques ou financiers sans jamais prêter sérieusement attention aux méthodes comptables qui seraient pourtant indispensables à une appréciation de la situation, à un choix politique cohérent, à une mesure du résultat obtenu en application de ce choix.


Un seul exemple :

Il provient de la réforme des retraites. Nous avons vécu toute cette discussion sans que jamais on n’ait évoqué l’ampleur du problème de la retraite des fonctionnaires. La provision qu’il faudrait passer pour assurer nos retraites est-elle de 600 milliards d’euros, de 800, de 900 ? Quel est l’impact de la réforme sur ce chiffre, 50 ou 100 millions d’euros ?



De plus, depuis que le débat a eu lieu, personne ne se pose plus de question quant à l’évolution de ce problème crucial, comme si la question avait été réglée alors qu’elle n’a été qu’abordée.

II. La comptabilité est plus que jamais un pilier de la démocratie.

→ Historiquement, la démocratie, à travers l’affirmation et l’émancipation progressive des Parlements, s’est développée d’abord sur la comptabilité (le budget et les comptes) et non pas sur la législation. Les connaisseurs de l’histoire britannique le savent bien : la Magna Carta est née des besoins financiers de Jean Sans Terre et non pas du souhait du Parlement de voter la loi !

De même, au moment de la Révolution française, c’est le problème des comptes publics (les travaux de M. Necker) qui a généré les revendications de la représentation nationale bien avant qu’elle ne songe à voter la loi.

→ Bien entendu, de tout temps, la comptabilité publique a été perçue comme un outil parlementaire indispensable pour connaître les éléments d’un problème, opérer des choix, évaluer des résultats. Lorsque le Parlement du Second Empire vote une loi qui institue une retraite des fonctionnaires unifiée et clairement financée par l’Etat, ce même Parlement demande, avec une hauteur de vue remarquable, la création d’une caisse avec ses recettes et ses dépenses, avec ses provisions et son éventuel déficit.

Mais le gouvernement préféra le flou artistique et continue de le préférer cent cinquante ans et trois Républiques plus tard !

Aujourd’hui, la France a décidé d’adopter, à travers la LOLF, une comptabilité publique moderne. L’exemple est venu du monde anglo-saxon (Nouvelle-Zélande, Australie, Canada etc…) qui a compris que la réforme de l’Etat supposait, au préalable, une comptabilité réelle.

En France, comme ailleurs, la réforme comptable de l’Etat n’est pas un élément de la réforme de l’Etat, elle est un préalable indispensable.

III. Un réel consensus politique a permis la LOLF mais la révolution comptable de l’Etat reste une affaire de second plan en France.

Autour de personnalités diverses, de droite comme de gauche, Michel SAPIN, Jean ARTHUIS, Alain LAMBERT, Didier MIGAUD etc… la LOLF a été votée et se met progressivement en application.

Mais ce consensus est le fait de quelques politiques qui ne sont pas de premier plan. La plupart des parlementaires n’ont aucune idée de la logique de réforme qui sous-tend la LOLF. Et le gouvernement est très timide dans sa mise en œuvre.




Plusieurs exemples illustrent cette timidité, voire cette tiédeur.

→ Il n’existe pas, à ce jour, de système informatique adapté aux besoins de la LOLF. La rénovation du système informatique entrepris depuis plusieurs années n’a abouti qu’à une phase transitoire prolongée, faisant encore largement appel au traitement manuel, de telle sorte que les objectifs de la LOLF ne pourront être atteints dans les délais. Ailleurs, les réformes comptables se sont fondées sur des systèmes informatiques adaptés.
→ Il se développe, en France, une véritable culture de l’approximation comptable dans les finances publiques.

Par exemple, en tant que parlementaire élu de la Corse, il m’a fallu un an pour obtenir des chiffres relatifs aux engagements et aux paiements de l’Etat pour le PEI (programme exceptionnel d’investissements). Les données de la direction du budget, du préfet et du cabinet différaient considérablement ! Là encore, sur un plan qui prévoit un engagement de l’Etat de 300 millions d’euros pour cinq ans, nous n’atteignons pas, la quatrième année, un plafond d’engagement de 120 millions d’euros, tandis que les paiements sont de l’ordre de 2 ou 3%.

Ce qui n’empêche pas des chiffres fantaisistes d’être officiellement loués comme autant de preuves du dynamisme et du succès du programme !

En matière de décentralisation, chacun connaît la réalité financière des transferts. Ainsi, l’APA (allocation personnalisée d’autonomie) a été instituée par l’Etat, sous le précédent gouvernement, avec des règles précises auxquelles on ne peut déroger, et des surcoûts colossaux pour les départements.

La transparence des comptes publics et la modernisation de notre système comptable public sont encore en France des objectifs très lointains !

IV. La certification doit être un outil comptable essentiel au service de la politique.

Nous avons examiné précédemment les lenteurs et la faiblesse de la mise en place de la LOLF dans un contexte français où la comptabilité publique n’intéresse pas le politique.

Un des objectifs essentiels, et qui me paraît un peu oublié, serait que le politique puisse disposer de données comptables certifiées, en amont comme en aval du processus budgétaire.

En amont, les hypothèses macro-économiques du gouvernement et leurs traductions en termes de données budgétaires devraient être certifiées par un organisme indépendant, la Cour des Comptes. De même que les données d’entrée des budgets de l’année "n" devraient être certifiées à partir des résultats de l’année "n-1" et comme il est impossible de le faire avant la fin de l’exercice "n-1", il faudrait accélérer la loi de règlement et réintégrer obligatoirement ses résultats sur l’exercice en cours.

Nous devrions aussi pouvoir disposer, à la demande, par exemple d’un nombre minimum de parlementaires, d’un avis comptable indépendant, sur un sujet particulier.
Par exemple, j’aimerais connaître exactement ce qui, dans la réduction annoncée de notre déficit, est imputable au report artificiel d’un certain nombre de dépenses incontournables sur l’exercice suivant.

Enfin, je considère que les communications financières du gouvernement et des exécutifs locaux devraient être contrôlées de la même manière que le sont celles des entreprises privées.

Aujourd’hui, vous ne pouvez pas publier la plaquette financière d’une entreprise, faisant un appel public à l’épargne, sans être contrôlé par la COB et/ou votre commissaire aux comptes.

En revanche, l’Etat ou les collectivités locales peuvent dire et publier ce qu’ils veulent sur l’état de leurs finances sans être ni contrôlés, ni sanctionnés.

Si le ministre des finances était le directeur financier d’une grande entreprise dont les résultats dépendaient en partie du cours du pétrole, il ne pourrait publier des prévisions sur la base d’un cours du pétrole de 35 dollars le baril en 2005 !

Autrement dit, dans ce pays, la communication financière de l’appel public à l’épargne d’une personne privée est contrôlée, sanctionnée parfois et, d’une certaine manière garantie, tandis que la communication financière d’une collectivité publique qui fait appel à l’impôt reste totalement libre.

Après avoir dit tout le bien que je pensais de la comptabilité publique modernisée que nous attendons tous, je voudrais rappeler brièvement que, plus encore que dans les entreprises privées, la seule comptabilité ne peut guider les grands choix politiques.

Un seul exemple : l’Airbus.

Une approche comptable sérieuse nous conduit à dire que le programme Airbus n’est pas économiquement rentable ni à court, ni à moyen, ni à long terme, pas plus, d’ailleurs, que le programme Boeing. Ils ne reposent, l’un et l’autre, que sur des aides publiques colossales, directes ou indirectes.

D’ailleurs, le transport aérien dans son ensemble n’est pas rentable à long terme, et si l’on continue à faire voler les avions, c’est parce que les compagnies aériennes sont aidées par les Etats ou volent l’actionnaire en faisant faillite à intervalle régulier. Il n’existe, à ma connaissance, aucune exception.

Cependant, les Etats ont intérêt au transport aérien et à l’industrie aéronautique et malgré les principes comptables, et les calculs de rentabilité, ils ont raison d’encourager des activités indispensables à la croissance économique.

Le calcul de la rentabilité d’un projet est impossible à plus de dix ou quinze ans, parce que la précision du taux d’actualisation est insuffisante et que, sur une telle période, l’aléa sur le taux d’actualisation prive la prévision de succès ou d’échec de toute valeur.

Avec les calculs de rentabilité, on n’aurait jamais construit la Muraille de Chine, ni Airbus, ni le tunnel sous la Manche, ni les centrales nucléaires françaises, ni le CERN etc…

Il ne faut pas tout attendre de la comptabilité mais, au contraire, lui faire donner tout ce qu’elle peut donner. Il est aussi indispensable d’en connaître les limites.

Il en est de même en économie où les visions à long terme sont impossibles. Keynes disait qu’il ne s’occupait pas du long terme « parce qu’à long terme, nous serons tous morts » !

En 1972, on a donné le Prix Nobel d’économie à GUNNAR MYRDAL parce qu’il avait exposé une admirable théorie selon laquelle l’Asie, en particulier la Chine et l’Inde, était condamnée à une éternelle pauvreté, à une croissance insuffisante. C’était, selon lui, le « drame de l’Asie ». Rétrospectivement, il mériterait, non pas le Prix Nobel mais le bonnet d’âne !

Ceci ne disqualifie pas le calcul économique mais permet d’en mesurer les limites et les faiblesses, surtout à long terme.

Vendredi 18 Février 2005

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