PADDUC : le Parlement adopte définitivement le texte

Voici les interventions de Paul Giacobbi dans la discussion générale et sur l'article 4 ainsi que la réponse du ministre.



M. Paul Giacobbi. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avant toute chose, je tiens à souligner que ce que nous faisons aujourd’hui, en débattant de ce projet de loi, est d’une importance et d’une urgence considérables pour la Corse. Pour les institutions et le statut de notre île, c’est quelque chose d’historique. Le projet de loi qui nous est présenté a en effet été remanié, sur au moins deux questions fondamentales, et d’une manière tout à fait novatrice, par une délibération de l’Assemblée de Corse adoptée à l’unanimité. Cela n’arrive pas tous les jours.

Ces modifications substantielles, qui ont donné lieu à un large débat juridique, d’abord au sein de l’assemblée régionale, laquelle compte de nombreux juristes de talent, puis au Conseil d’État et devant le Sénat, porte en premier lieu sur l’applicabilité directe du PADDUC aux autorisations d’urbanisme et sur la possibilité pour la collectivité territoriale de Corse de fixer des échelles variables de représentation cartographique en fonction de la sensibilité ou de l’importance des enjeux, qui diffèrent selon les zones géographiques.

Cela pouvait poser des problèmes de principe, mais la rédaction issue de l’Assemblée de Corse a été revue par le Gouvernement à la suite de l’avis du Conseil d’État, et les difficultés ont été levées sans remettre en cause l’esprit de la délibération de l’assemblée régionale.


Cependant, j’ai été profondément choqué en lisant dans le compte rendu des débats du Sénat qu’un sénateur, qui plus est élu de la Corse et dont je connais pourtant la finesse et les convictions, a dit que l’Assemblée de Corse passait son temps à délibérer sur des « sottises anticonstitutionnelles ».

M. François Pupponi. Oh !

M. Paul Giacobbi. Parler de « sottises » pour une assemblée démocratiquement élue et qui prend une décision à l’unanimité après de très longs débats me paraît à tout le moins inapproprié. Accuser une assemblée d’anticonstitutionnalité est très grave et mérite examen. C’est pourquoi je rappelle que l’Assemblée de Corse a, de par une loi validée par le Conseil constitutionnel, le droit d’intervenir dans la procédure réglementaire et législative. Le débat d’aujourd’hui porte essentiellement sur la rédaction du projet de loi par l’Assemblée de Corse. Au début de la présente mandature régionale, celle-ci a formé en son sein une commission des compétences législatives et réglementaires, dont le président est par ailleurs conseiller d’État, et dont la plupart des membres sont de remarquables juristes. Accuser les uns et les autres de délibérer sur des sottises est d’autant plus ridicule.

Mais surtout, pourquoi dénier à l’Assemblée de Corse, organe délibérant d’une collectivité territoriale qui dispose d’un statut d’autonomie, le droit de formuler des propositions dont l’application supposerait une révision de la Constitution ? Dois-je rappeler ici qu’il existe des dispositions constitutionnelles spécifiques à telle ou telle partie de l’outre-mer ? Serait-il inconvenant qu’il en existe un jour pour la Corse, ou d’ailleurs pour d’autres régions spécifiques hors l’outre-mer ? Je pense par exemple, monsieur le ministre, à votre Alsace, à laquelle aucun Français ne saurait être indifférent, et votre serviteur encore moins puisque sa grand-mère était alsacienne, originaire du canton de Guebwiller, dans le Haut-Rhin.

M. Yanick Paternotte, rapporteur. C’est un ballon d’essai ! (Sourires.)

M. Paul Giacobbi. C’est en effet très proche du Ballon d’Alsace, mon cher collègue, et par conséquent vous ne pouviez pas vous dispenser de ce mot d’esprit, qui sera accueilli avec indulgence eu égard au travail remarquable que vous avez fourni. (Sourires.) En Alsace, le droit positif déroge à un principe fondamental des lois de la République, celui de la laïcité, pour des raisons historiques bien connues. De plus, cette région se dotera peut-être demain d’un statut institutionnel spécifique consistant à n’avoir plus qu’une collectivité territoriale sui generis, le Conseil d’Alsace, là où il existe deux départements et une région. Je n’aurai pas de regret si cela se produit car je respecte bien sûr le suffrage universel, monsieur le ministre.

N’en déplaise donc aux esprits chagrins, l’Assemblée de Corse réfléchira et délibérera, à son initiative ou à celle de son exécutif, sur de futures évolutions institutionnelles, et elle ne se privera pas, le cas échéant, de formuler des propositions dont l’application exigerait une révision de la Constitution, comme cela s’est déjà produit en France pour l’outre-mer et récemment dans plusieurs pays d’Europe tels la Grande-Bretagne, l’Espagne ou l’Italie.

J’en reviens au projet de loi. J’en ai souligné l’importance considérable pour la Corse. L’urgence de son adoption s’impose à nous car si celle-ci intervenait postérieurement à la présente mandature – soit au plus tôt en septembre ou octobre 2012, je suis malheureusement réaliste –, cela rendrait impossible la publication d’un PADDUC avant la fin de la mandature régionale en cours, en 2014. Le désordre juridique actuel de la planification de l’urbanisme en Corse pose problème, les PLU sont annulés à la chaîne, en particulier sur le littoral, ce qui constitue un obstacle considérable au développement de notre île et au droit élémentaire des citoyens de savoir ce qu’il leur est permis de faire ou interdit de faire dans le domaine de l’urbanisme. Certes l’annulation du plan local d’urbanisme est toujours justifiée, mais elle a des conséquences très graves pour certaines communes, en termes de droits des citoyens et de développement économique.

Nous devons donc aujourd’hui arbitrer entre l’urgence et la portée du texte : faut-il disposer d’un texte qui comporte quelques imperfections, et malheureusement une ambiguïté qui pose problème, mais en disposer tout de suite, ou prendre le risque, au motif qu’il nous faudrait un texte parfait, de retarder sa publication de pratiquement une année et par conséquent de compromettre, en tout cas pour la présente mandature de l’Assemblée de Corse, l’adoption du PADDUC ? J’ai personnellement pesé le pour et le contre, et j’écarte d’emblée, même si c’est à regret, les questions de rédaction, de forme ou de référence, qui ne sont pas véritablement préjudiciables du moment que nos débats comme ceux de la commission nous éclairent suffisamment sur la manière dont le texte doit être entendu sur ces points mineurs. Je rappelle tout de même que les débats parlementaires sont une source du droit propre à guider le juge saisi d’un litige.

M. Philippe Richert, ministre. Tout à fait.

M. Paul Giacobbi. Une difficulté, en l’espèce une ambiguïté, subsiste à l’article 4. Le texte issu du Sénat dispose que le PADDUC peut préciser les modalités d’application, adaptées aux particularités géographiques locales, des lois montagne et littoral. Je suis extrêmement gêné par l’emploi du mot « adaptées ». Certes, la rédaction actuelle de l’article qui vous est proposée est la même que celle qui prévaut aujourd’hui dans le droit au titre de la rédaction de l’article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, mais ce n’est pas pour autant intelligent. L’emploi d’un tel mot est même pour le moins maladroit. La rédaction incriminée avait d’ailleurs été revue par le Gouvernement, à la suite de l’avis de l’Assemblée de Corse, parce qu’il l’estimait ambiguë et d’une portée juridique incertaine, selon le rapport de M. Paternotte. Le rapporteur du Sénat, M. Houpert, qui a fait un travail remarquable que je tiens à saluer, a néanmoins souhaité revenir à la rédaction initiale, c’est-à-dire la rédaction actuelle du code général des collectivités territoriales. Il a indiqué dans son rapport que « ces dispositions reconduites à l’identique ne donnent absolument pas au PADDUC le droit de déroger aux lois montagne et littoral. Il pourra seulement en préciser les modalités d’application, sans rien en retrancher ni ajouter. Et, in fine, le travail de la collectivité territoriale de Corse sur ce point sera soumis au contrôle du juge administratif, qui pourra en vérifier la conformité à la loi ». C’est un point important, mais ni votre serviteur ni notre commission n’ont été totalement convaincus par cette argumentation. À la page 39 de son rapport, M. Paternotte précise ainsi : « Ces possibles difficultés juridiques conduisent votre rapporteur à ne pas partager l’analyse du Sénat, qui a au contraire estimé opportun de faire figurer une telle mention. » Je partage évidemment l’avis du rapporteur et de la commission qui, dans un premier temps, avaient amendé le texte sur ce point. Pour le cas où nous devrions en rester à la rédaction actuelle, je souhaiterais vivement, monsieur le ministre, que vous nous disiez précisément en quoi, à votre sens, la rédaction proposée ne comporte aucun risque d’être interprétée comme une validation législative autorisant le PADDUC à modifier la loi montagne ou la loi littoral.

Mes chers collègues, j’aurais souhaité que notre commission en reste à sa délibération du 16 novembre, au cours de laquelle elle a adopté plusieurs amendements à l’unanimité, en présence et avec l’approbation d’au moins deux députés de la Corse qui n’en sont pas membres, dont votre serviteur. Le Gouvernement et notre rapporteur nous ont fait part du risque qu’il y aurait à ne pas émettre un vote conforme avec celui du Sénat, et je redoute que ce risque ne soit réel. Retarder de manière rédhibitoire pour la mise en oeuvre du PADDUC l’adoption du projet de loi serait catastrophique. C’est la raison pour laquelle je l’approuverai, avec une pointe de regret mais néanmoins en rendant hommage au travail remarquable de l’Assemblée de Corse, du Sénat, de notre assemblée, en particulier des rapporteurs, de l’ensemble des fonctionnaires concernés, du Conseil d’État et, monsieur le ministre, ce compliment n’est pas si fréquent dans ma bouche, du Gouvernement lui-même. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)

M. Philippe Richert, ministre. Je vous remercie !


M. Paul Giacobbi. L’ensemble des députés de la Corse, en particulier Simon Renucci et votre serviteur, seront sensibles à la déclaration du ministre sur l’article 4.

Je souhaite lever une ambiguïté, car nous sommes un peu gênés sur ces bancs. La rédaction de l’article 4, qui a fait l’objet de débats à l’Assemblée de Corse, au Sénat et à l’Assemblée nationale, et que nous allons devoir voter, indique : « Le plan d’aménagement et de développement durable de Corse peut préciser les modalités d’application, adaptées aux particularités géographiques locales ».

Dans la vie, quand un problème se pose, il faut toujours en chercher la genèse. En réalité, la rédaction de cet article que je viens de lire reprend mot à mot celle de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse, votée par la majorité de cette assemblée, qui était très heureusement à gauche à l’époque.

Mais, sur ce point, le texte n’est pas très bon. Il reste en effet ambigu et le mot « adaptées » laisse entendre qu’il serait possible d’adapter la loi littoral, ce que nous refusons sur tous les bancs de l’Assemblée de Corse, comme Simon Rennuci, Camille de Rocca Serra et d’autres l’ont déjà indiqué.

L’Assemblée de Corse, suivie par le Gouvernement, a souhaité que l’on supprime les mots « adaptées aux particularités géographiques locales », de manière à éviter l’ambiguïté.

Or, à l’initiative de son rapporteur, M. Alain Houpert, le Sénat a maintenu la rédaction antérieure, tout en précisant que cela ne pouvait pas permettre à l’Assemblée de Corse de modifier la loi littoral. Pour appeler un chat un chat, le Sénat et M. Houpert ont maintenu la rédaction Jospin.

Avec la commission, nous avons contesté cette décision. Notre rapporteur lui-même a souhaité revenir sur ce point et supprimer les mots « adaptées aux particularités géographiques locales ». Tout le monde était d’accord, l’unanimité de la commission l’a montré.

La mort dans l’âme, votre serviteur se trouve dans l’obligation d’accepter cette disposition telle qu’elle revient du Sénat. Sans cela, il n’y aura pas de PADDUC ni même de loi sur le PADDUC ou de commencement de procédure avant un an ! Par conséquent, en 2014, on en sera encore aux prémices. Voilà le cœur du problème.

Si chacun, dans cette assemblée, indique les enjeux de cette rédaction, si chacun, au Sénat, par la voix du rapporteur, précise qu’en aucun cas cette manière d’écrire ne peut donner le droit de modifier ou de retrancher quoi que ce soit à la loi littoral ou à la loi montagne – d’ailleurs, depuis 2002, jamais cette disposition n’a entraîné une telle tentation – et si le ministre nous indique pourquoi il tient à ce que les travaux parlementaires attestent cela, alors, nous pourrons admettre cette disposition telle qu’elle est rédigée.


M. Philippe Richert, ministre. Nous le savons, lorsqu’une juridiction administrative est saisie sur la base d’un mot pouvant prêter à plusieurs interprétations, les débats du Parlement peuvent éclairer l’intention du législateur. C’est pourquoi il est important d’apporter ici toutes les précisions nécessaires. Chacun en a demandé sur la signification du texte. Je vais donc vous les donner au nom du Gouvernement, en rappelant que j’ai déjà indiqué quelques pistes dans mon intervention liminaire.

En réponse à tous les orateurs, je tiens à apporter une précision très importante. Ce projet de loi n’apporte aucun changement à la loi littoral, même minime, ni directement ni indirectement, pas plus qu’à l’articulation entre la loi littoral et le PADDUC tel que défini par la loi du 22 janvier 2002. Il s’agit d’un engagement que le Gouvernement a pris à plusieurs reprises devant les élus de l’île. Comme vient de le rappeler le rapporteur, c’est la loi de 2002 qui dispose que le PADDUC peut préciser les modalités d’application adaptées aux particularités géographiques locales – définies par les lois littoral et montagne. Selon cette loi, l’Assemblée de Corse peut fixer une liste complémentaire des espaces remarquables. Cette liste se rajoute à celle fixée par la loi elle-même, mais elle ne peut la réduire.

Le projet de loi ne modifie pas l’équilibre trouvé en 2002. La loi littoral est entièrement préservée. Je suis heureux de constater que nous sommes tous d’accord sur ce point : le PADDUC n’adaptera pas la loi littoral.

Pour l’équilibre à trouver entre développement et protection de l’environnement, vous l’avez tous reconnu et même revendiqué, ce sera au PADDUC d’y réfléchir et d’en décider. Les propos que vous avez tous tenus – je le souligne à chaque fois pour que ce soit noté – rendent le Gouvernement optimiste quant au succès de cette entreprise.

Voilà ce que je voulais dire sur l’article 4, afin de préciser, au-delà des interventions des parlementaires, la position du Gouvernement, et d’éviter qu’il n’y ait une interprétation autre que celle que nous donnons ici, au Parlement, lequel, bien entendu, délivrera l’interprétation à retenir.

Jeudi 24 Novembre 2011

Les derniers ordres du jours

PADDUC - 18/11/2011