Organisation décentralisée de la République

COMPTE RENDU INTÉGRAL séance du vendredi 22 novembre 2002

Intervention de Paul Giacobbi en séance
Article 4
Amendement visant à rendre pérenne l'expérimentation



Mme la présidente. La parole est à M. Paul Giacobbi.
M. Paul Giacobbi. Madame la présidente monsieur le ministre mes chers collègues vous me permettrez quelques remarques à mes yeux nécessaires en commençant par ce que l'on a appelé un peu rapidement la subsidiarité. M. Clément nous expliquera sans doute que l'alinéa visé n'y fait aucune allusion. Auquel cas que contient-il ? Il y est dit que les collectivités territoriales ont vocation à exercer l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. Certes ce n'est pas la mise en oeuvre d'un principe de subsidiarité autrement plus complexe et qui soit dit par parenthèse lorsqu'il est exprimé dans des constitutions de type fédéral donne lieu à des rédactions variables subtiles difficiles et qui rarement excluent l'existence d'un domaine concurrent. Les jurisprudences des cours suprêmes des Etats fédéraux passent on le sait beaucoup de temps à s'occuper des coléoptères à propos des domaines concurrents qui peuvent survenir...
Quoi qu'il en soit je n'ai pas le sentiment que cette rédaction apporte grand-chose. Constater qu'une collectivité a vocation c'est très bien mais ce n'est guère normatif c'est le moins que l'on puisse dire. Quant à savoir à quel échelon on peut le mieux mettre en oeuvre une compétence cela relève du qualitatif du relatif parfois même du composite : pour ne prendre que l'exemple très concret de la gestion de l'eau il peut paraître absurde que la Corse soit rattachée à l'agence de l'eau du Midi... Il est difficile de prétendre qu'il s'agisse du même bassin hydrologique sauf à supposer qu'il se passe par dessous des phénomènes assez étranges ! Il n'y a pas de relation a priori. Si la gestion de l'eau de la Corse et du Midi a ainsi été regroupée c'est tout simplement parce que l'on a estimé que sur le plan financier il valait mieux pour la Corse être intégrée dans un ensemble plus vaste fût-il incohérent sur le plan hydrologique. Sur quelle logique doit-on se fonder pour définir le bon échelon : la logique hydraulique ou la logique financière ? Autant dire que l'application de cet article si tant est qu'il ait vocation à être appliqué c'est-à-dire à avoir une portée normative réelle - ce dont je doute un peu - risque tout de même d'être très complexe.
Pour ce qui concerne le reste de l'article 4 monsieur le ministre je me réjouis dans son principe et pour l'essentiel du dispositif proposé à deux questions près : la première à caractère technique - encore que - la seconde à caractère un peu plus politique. Le Sénat - vous savez combien car nous sommes attentifs à ses travaux - par le biais d'un amendement a tenu à ajouter à l'article 72 à la suite des communes des départements et des régions les collectivités à statut particulier. Ma curiosité a naturellement été émoustillée... Le Sénat a ensuite modifié la suite de l'alinéa le texte devenant : « toute autre collectivité territoriale est créée par la loi le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa ».
J'ai interrogé un constitutionnaliste sur la portée de ce rajout. Il m'a répondu que la seule portée de la constitutionnalisation - il est vrai que nous constitutionnalisons à peu près tout - des collectivités à statut particulier serait qu'il devrait toujours subsister en France au moins une collectivité à statut particulier. Mais on n'a pas dit laquelle et ce ne serait pas sur un territoire donné. Autrement dit on pourrait tordre le cou à toutes les collectivités à statut particulier pour peu qu'on en garde une la Corse Mayotte ou autre.
C'est là certes une interprétation de doctrine monsieur le ministre. Mais pouvez-vous me confirmer ou m'infirmer que la rédaction issue du Sénat n'interdira nullement dans une région comprenant par exemple une collectivité à statut particulier et deux départements de fusionner ces trois collectivités en une seule et nouvelle collectivité à statut particulier probablement assez différente de la première dans le but de retrouver une proximité perdue d'une certaine manière au bénéfice de la simplification alors même que ce processus jouerait contre la proximité en faisant disparaître les deux départements ?
Si l'on me confirme l'innocuité de cette rédaction cela me suffira...
Mme la présidente. Monsieur Giacobbi je vous prie de conclure !
M. Paul Giacobbi. Je vous en prie madame la présidente je voudrais simplement terminer. Tout le monde abuse du temps de parole ; si je m'attarde quelque peu c'est que le problème est extrêmement technique.
Mme. le présidente. Tout à l'heure je réexpliquerai correctement la règle à tous.
M. Paul Giacobbi. Je m'en excuse madame la présidente mais j'ai juste un petit quelque chose à ajouter.
Je souhaiterais donc confirmation de l'innocuité à cette rédaction. Si tel est le cas le fait qu'elle soit inutile ou pas me laissera totalement indifférent.
Ma seconde remarque est plus politique. Elle tient au motif qui a pu vous conduire à proposer des dispositions relatives à la fusion des départements ou toute autre collectivité avec une autre. Je m'exprime ici très clairement car je crois sincèrement que ces dispositions sont inspirées par une considération générale qu'elles s'appliqueront bien ailleurs qu'en Corse et je les trouve personnellement excellentes.
Mais un certain nombre de gens en Corse et pas plus tard que l'autre jour à Ajaccio lors des assises des libertés locales auxquelles vous assistiez ont affirmé que vous agissiez sous la contrainte d'une organisation clandestine. Ceci m'a révolté révulsé et je me suis permis d'y répondre par une protestion relativement vigoureuse en tout cas bien sentie qui n'a donné lieu à aucune autre réponse des intéressés - ou plutôt de l'intéressé dans le cas d'espèce resté coi. Elle a également suscité quelques applaudissements dans la salle. Mais comme vous n'avez pas répondu - mais deviez-vous répondre ? Sûrement pas ! - je reste dans l'attente d'une confirmation.
Vous me répondrez monsieur le ministre que ces choses-là vont sans dire. Mais il faut briser le silence aller au fond des choses et comme cette opinion est répétée ici et là de manière récurrente je suis obligé de vous demander devant la représentation nationale de faire litière de toute allégation de cette nature de rappeler que vous agissez librement dans l'intérêt général que ces dispositions ne s'appliquent pas qu'à la Corse qu'elles pourront s'appliquer ailleurs et que le pouvoir constituant n'est subordonné à la contrainte d'aucune organisation de quelque nature qu'elle soit y compris naturellement et surtout si elle était clandestine.

A propos de la reconnaissance par l'article 4 des "collectivités à statut particulier"
M. Paul Giacobbi
Comprenez-moi bien si je pose la question ce n'est pas dans je ne sais quelle obscure intention de faire dire aux textes ce qu'ils ne disent pas. J'ai interrogé en doctrine un professeur de droit qui me dit que ces mots n'ont pas de portée que le seul effet que pourrait avoir leur présence dans le texte de la Constitution ce serait qu'il faudrait conserver au moins une collectivité à statut particulier quelque part sur le territoire si par aventure on voulait en supprimer une ou plusieurs. Je crois d'ailleurs que le risque est faible de les supprimer toutes : la révision constitutionnelle tend précisément à multiplier leur nombre puisque si je comprends bien chaque fois que l'on voudra fusionner deux collectivités ensemble ou en remplacer une on créera justement une collectivité à statut particulier.
Je voudrais qu'on m'éclaire sur ce point précis : est-il vrai oui ou non que le premier alinéa du texte proposé pour l'article 72 tel qu'il a été adopté par le Sénat n'empêche nullement en Corse la fusion des deux départements et de la collectivité territoriale en une seule collectivité ?
Mon autre question concerne la motivation profonde du Gouvernement. Car il est accusé - avec d'autres - d'avoir introduit ce texte en songeant uniquement au cas de la Corse. Est-ce vrai et si oui l'a-t-il fait sous la pression d'une organisation quelconque ? Il est évident que cela ne me paraît pas être le cas mais encore faudrait-il qu'on le dise.

M. le ministre délégué aux libertés locales. Comme M. Giacobbi est assez fin juriste d'après ce que j'ai cru comprendre je suis sûr qu'il admettra la réponse que je vais lui faire. A quoi servent ces mots ? Ils servent à ce qui est indiqué dans la deuxième phase du premier alinéa du texte que nous proposons pour l'article 72 : « Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa. » C'est précisément par le « statut particulier » que l'on peut arriver à remplacer quelque chose qui existe ou à le faire disparaître. Vous voyez tout l'intérêt de la notion monsieur Giacobbi.

M. Paul Giacobbi. Monsieur le ministre je ne suis pas loin d'approuver vos propos. Cependant quelque chose me gêne. En effet la Constitution est un cadre juridique. Or on nous a parlé à plusieurs reprises de principe dynamique et de principe incitatif.
Depuis que l'on fait des constitutions c'est-à-dire à peu près depuis Jean sans Terre c'est-à-dire le Haut Moyen Age et jusqu'à présent il n'y a jamais eu de constitution incitative ou dynamique. En général les constitutions définissent elles ne posent pas un principe incitatif. Comme je suis très conservateur je me méfie de l'incitation.
L'aspect normatif de la disposition proposée par le deuxième alinéa de l'article 4 n'est tout de même pas ébouriffant. Le mot « vocation » n'a aucun sens juridique il a surtout un sens religieux. On peut certes avoir une vocation pour un métier mais avoir une vocation à une compétence c'est sur le plan juridique un peu flou.
Quant aux mots « qui peuvent le mieux êtres mises en oeuvre » ils ne veulent pas dire grand-chose non plus. Ils risquent même de poser un problème en ce qui concerne les missions régaliennes de l'Etat - comme quoi je peux être d'accord avec mon ami Emile Zuccarelli. Je pense en particulier à la protection du patrimoine qu'il soit environnemental architectural et urbain. Dans les Etats fédéraux elle relève de la fédération. Pourtant je sens venir ici l'idée que les architectes des Bâtiments de France devraient relever de l'échelon local. Il faut savoir que quand j'ai proposé dans le cadre d'une coopération avec une ville d'un grand Etat fédéral que l'équivalent local de l'architecte des bâtiments soit nommé par la commune il m'a été répondu que cette nomination devait avoir lieu au niveau de l'Etat pour préserver l'indépendance. Il s'agissait pourtant d'une commune de plus de quatre millions d'habitants.
M. Pascal Clément président de la commission rapporteur. Nous sommes d'accord !

L'amendement n° 102 présenté par M. Giacobbi et Mme Taubira est ainsi rédigé :
« Dans le quatrième alinéa du texte proposé pour l'article 72 de la Constitution supprimer les mots : " à titre expérimental . »


La parole est à M. Paul Giacobbi pour soutenir l'amendement n° 102.
Paul Giacobbi. Il est destiné à obtenir des réponses précises et à susciter le débat.
Pour vous monsieur le ministre l'expérimentation est un maître mot - je n'ai pas dit un nouveau dogme. Quant à M. Clément il nous a dit avec force et avec justesse qu'elle était fondamentale et évitait la différenciation juridique. Or l'expérimentation qui rassure ceux qui ont besoin d'être rassurés par son caractère limité et qui aiguise l'appétit des audacieux qui voudraient aller un peu plus loin suscite un certain nombre de questions.
Tout d'abord sur le principe il est idiot de condamner à l'abandon une expérimentation qui a réussi dans une collectivité donnée parce qu'elle est difficilement transposable ailleurs. Je veux dire par là que si le succès d'une expérimentation voire son intérêt tient à des circonstances locales il est évident tout à fait objectivement et sans vouloir évoquer pour le plaisir l'idée d'une différenciation que cela pose un problème car ni son abandon ni sa généralisation ne seront satisfaisants.
La deuxième question est d'ordre pratique mais elle a nécessairement une portée juridique puisqu'elle concerne la durée de l'expérimentation et son renouvellement éventuel. A première vue cette question paraît tout à fait secondaire dans la mesure où l'expérimentation est limitée dans le temps. Pourtant chers collègues elle est importante dans un pays où la longévité des lois est très faible et à la différence des êtres humains ne tend pas à s'allonger. En effet nous légiférons en général à moyen terme c'est-à-dire pour un à cinq ans. Or si l'on fixe la durée des expérimentations entre un et cinq ans en moyenne celle-ci ne sera pas très éloignée de la durée d'application de la plupart de nos lois.
Il s'agit donc de savoir par exemple si vous admettez qu'une expérimentation puisse être reconduite ne serait-ce que parce que si l'on décide de débuter l'expérimentation à un moment T celle-ci ne pourra en réalité être mise en oeuvre pour des raisons pratiques qu'au moins un an après. Ma région d'origine n'est peut-être pas la plus performante de France à cet égard. (Sourires.)
De fait il faut un certain temps comme l'a montré l'exemple du transfert des routes nationales à la Corse qui a été un très grand succès. A cet égard on ne saurait mettre en cause l'exécutif ou l'Assemblée de Corse même si cela a été long. En effet il n'est pas facile quand on reçoit une compétence de recruter des ingénieurs d'en transférer de l'Etat de se mettre à travailler.
Disons que si l'on fixait à trois ans la durée d'une expérimentation cela aboutirait à ne l'accorder que pour trois mois le temps nécessaire à la réalisation de transfert demandant un minimum de deux ans et demi et encore en étant très performant. La durée de l'expérimentation et son renouvellement sont donc des questions essentielles.
Enfin il faut bien poser aussi le problème de l'abandon d'une expérimentation car elle pourra parfois rater. Il faudrait alors revenir sur le transfert d'une compétence vers une collectivité territoriale. Ce cas est si rare monsieur le ministre que je ne connais aucun exemple ni en France ni ailleurs d'une compétence recentralisée. En fait même lorsque l'on parle de recentralisation en général pour s'en plaindre cela signifie plutôt que l'Etat tend à encadrer un peu plus l'exercice d'une compétence transférée. Je ne sais donc pas s'il y a déjà eu de réels retours. Certes il y a aussi des poissons volants mais ce n'est pas la loi de l'espèce. (Sourires.)
Par conséquent je crois que le nombre des expériences que l'on va abandonner sera extrêmement faible. Et comment fera-t-on ? S'il s'agit d'expérimentations importantes qui auront provoqué en particulier des transferts de personnels ou de domanialité le temps du retour à la normale sera à peu près aussi long et entraînera les mêmes difficultés que le passage à l'expérimentation.
Je comprends monsieur le ministre que vous vouliez utiliser cette formule qui est d'ailleurs excellente et qui a été pratiquée dans bien des pays. Il ne s'agit pas d'une notion originale et elle a généralement bien fonctionné. En revanche affirmer que cela ne va pas entraîner de différenciation parce qu'on pourra revenir en arrière ne me paraît pas très réaliste pour les raisons pratiques que j'ai évoquées.
Donc mes questions essentielles portent sur la durée sur les possibilités de renouvellement sur le retour en arrière et sur le point de savoir comment sera réglé le problème de l'expérimentation réussie mais non transposable qu'il faudrait pourtant d'une manière ou d'une autre rendre pérenne.

M. Pascal Clément président de la commission rapporteur. Cela dit vous avez soulevé des problèmes qui m'interpellent presque autant que vous car il est évident que dans certains domaines il sera très difficile de revenir en arrière. Il faudra traiter la question avec M. Patrick Devedjian au moment de l'élaboration des lois d'habilitation quand nous transférerons des compétences. Nous pouvons cependant y réfléchir dès maintenant.
L'amendement que je défends tend à reprendre dans l'article 4 une disposition que le Sénat a eu la bonne idée d'ajouter à l'article 2 s'agissant de l'expérimentation d'Etat en demandant un objet et une durée limités. Il s'agit de mieux encadrer cette possibilité afin de rassurer ceux qui pouvaient craindre que l'expérimentation locale devienne une sorte de supermarché où chacun pourrait choisir n'importe quoi.
Quant aux difficultés d'application qui ne manqueront pas nous en traiterons dans la loi d'habilitation.
Mme la présidente. Monsieur Clément pouvez-vous donner l'avis de la commission sur l'amendement n° 102 présenté par M. Giacobbi.
M. Pascal Clément président de la commission rapporteur. Il est évidemment défavorable.
Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le ministre délégué aux libertés locales. Il est défavorable à l'amendement n° 102 de M. Giacobbi. Cela dit je veux apporter deux précisions à M. Giacobbi sur l'expérimentation.
Il a d'abord posé la question de savoir ce qu'il adviendrait quand une expérimentation qui aurait réussi ne serait pas généralisable. Ayant une durée limitée elle risque en effet d'être interrompue alors qu'elle fonctionnait bien ce qui serait un peu absurde. Par ailleurs sa généralisation à d'autres régions ou à d'autres collectivités territoriales n'aurait aucun sens. En fait la dernière loi sur la Corse a parfaitement traité ce problème puisqu'elle permet au législateur de passer par le statut particulier.
Néanmoins cette solution devra demeurer l'exception parce qu'il n'est pas question de construire une France disparate.
Quant aux conditions de l'expérimentation qu'il s'agisse des délais ou de ses modalités elles seront chaque fois définies par le législateur. A ce propos monsieur Giacobbi vous avez eu raison de souligner que si l'on prévoit une durée de trois ans pour l'expérimentation la première année sera perdue voire la deuxième dans certaines régions que je ne désignerai pas sans nécessairement penser à la vôtre d'ailleurs.
Le législateur aura aussi le pouvoir de prolonger une expérimentation. Il ne sera pas tenu d'y mettre fin immédiatement. Il pourra également la réorienter. Peut-être en effet la première fois aura-t-elle été mal conçue mal cadrée. L'expérience peut aussi permettre de progresser y compris sur l'expérimentation et de mieux la définir. Tout cela ressortit à la compétence du législateur et ne pose aucun problème.
Mme la présidente. La parole est à M. Paul Giaccobi.
M. Paul Giacobbi. Je retire l'amendement parce que je suis satisfait par la réponse de M. le ministre !





Samedi 6 Décembre 2003