Modernisation des institutions

Paul Giacobbi est intervenu sur l'article 11 du projet de loi qui propose de modifier l’article 34 de la Constitution en introduisant les dispositions suivantes :
« Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État. »
Compte-Rendu Intégral du 27 mai 2008



L’article 11 nous propose une de ces révolutions législatives qui font date dans l’histoire. Nous voici en effet face à un monument à partir duquel nos concitoyens dateront sans doute leur bonheur.

Il s’agit en effet de remplacer la phrase : « Des lois de programme déterminent les objectifs de l’action économique et sociale de l’État » par cette fascinante innovation : « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État.»

L’exégèse de la différence entre « programme » et « programmation » dépasse mes capacités analytiques. Autant mesurer les dynamiques respectives des pets de lapin et des vents de hamster !

Mes chers collègues, les lois normatives, les vraies lois, celles qui créent pour les citoyens, pour l’État ou pour nos comptes publics, des droits ou des obligations, encombrent déjà notre ordre du jour et les colonnes du Journal officiel. Depuis plusieurs années, nous chargeons encore la barque législative de tout un fatras de lois déclaratives ou incantatoires, sans parler de ces lois malencontreuses qui, prétendant refaire l’histoire et notamment l’histoire coloniale, pourraient être appelées des lois dogmatiques.

Les lois de programme existent depuis la proclamation de la Ve République. Paradoxalement, alors même qu’elles sont destinées à encadrer l’action de l’État à moyen terme, elles sont en général, pour ne pas dire toujours, oubliées aussitôt après leur promulgation dans une amnésie fulgurante qui frappe conjointement le législateur et l’exécutif.

M. François Goulard. Ce n’est pas faux !

M. Paul Giacobbi. Je sais bien qu’un principe fondamental de notre droit contemporain, qui pourrait ainsi s’exprimer : « cela ne mange pas de pain, inutile d’en faire un fromage », devrait nous rendre plus complaisants envers ce droit à l’état gazeux. Je vois cependant quatre inconvénients à ce genre de loi, pour ne pas dire quatre perversions.

Premièrement, l’idée d’exprimer par une loi, c’est-à-dire par un acte voté par le législateur, les intentions du Gouvernement, c’est-à-dire de l’exécutif, me semble traduire, au pays de Montesquieu et de la séparation des pouvoirs, une certaine confusion dans les esprits. S’il s’agit pour l’exécutif de prendre un engagement politique, il le fait par une déclaration solennelle, un Livre blanc ou un discours programme. Il n’en a pas manqué sous la Ve République ou même avant. S’il s’agit pour le Gouvernement de souscrire des engagements juridiques, de se soumettre à des obligations, il doit alors donner à ces lois une force obligatoire qui lui soit opposable.

Deuxièmement, les mots « programme » ou « programmation » ne sont pas dénués d’ambiguïté puisque notre vocabulaire financier les emploie avec d’autres significations réellement contraignantes, notamment lorsqu’il est question d’autorisations de programme. Ainsi, si une loi de programme ou de programmation évoque un véritable engagement pluriannuel à caractère financier, il n’en est rien sur le plan juridique et nous savons tous ce qu’il advient des lois de programme ou assimilées. Je pense aux lois de programmation militaire ou au fameux programme exceptionnel d’investissement pour la Corse qui, s’il est encore un programme, n’a plus rien d’exceptionnel et ne permettra qu’une modeste augmentation de nos investissements publics tandis que le budget d’exécution devrait normalement, vu les crédits de paiement disponibles, atteindre un bon siècle.

Troisièmement, de même que la mauvaise monnaie chasse la bonne, les lois incantatoires ou déclaratives dévalorisent la loi. Notre pays rencontre des problèmes pour appliquer les lois et nous devons bien constater que la très grande majorité des lois que nous votons modifie les dispositions promulguées depuis moins de deux ans et parfois non encore appliquées. En outre, si nous multiplions toutes ces lois sans portée juridique, non créatrices de droit, incapables d’imposer la moindre sanction et dépourvues de la moindre possibilité de sanction ou d’obligation, c’est le concept même de loi qui se délitera.

Quatrièmement, le concept même de programmation date terriblement. Il évoque irrésistiblement ces magnifiques systèmes qu’on appelait PPBS – planning, programming and budgeting systems –, par lesquels notamment le talentueux Robert McNamara avait technocratiquement organisé et chiffré, à quelques dollars près, l’inéluctable victoire que les États-Unis devaient remporter au Vietnam !

Il ne serait pourtant pas inutile que la loi fixe pour plusieurs années des normes d’évolution, soit de caractéristiques financières – par exemple les prélèvements obligatoires ou la dépense publique –, soit d’objectifs quantifiés. Il convient cependant d’être prudent dans ce domaine pour deux raisons.

M. le président. Merci de conclure, monsieur Giacobbi !

M. Paul Giacobbi. D’abord, parce qu’à long terme nous serons tous morts ; ensuite, parce que l’évolution des techniques rend parfois tout cela parfaitement ridicule. Si nous voulons encadrer l’action de l’État par des normes législativement proclamées, qu’au moins ce soit obligatoire !

M. le président. Je vous demande de conclure !

M. Paul Giacobbi. Je termine, monsieur le président, en me demandant s’il est vraiment réaliste ou même utile de fixer de telles normes, en particulier financières, dans un pays déjà manifestement incapable de respecter celles qui lui sont imposées par l’échelon supérieur, par exemple l’obligation qui nous est faite et vigoureusement rappelée ces jours-ci par un avertissement sans frais d’atteindre l’équilibre de nos comptes publics en 2010.

Paul Giacobbi a défendu un amendement de suppression de l'article 11

Notre débat sur le déficit et sur la règle d’or est très intéressant, mais légèrement surréaliste. Je rappelle en effet que le Gouvernement a reçu ces jours-ci un avertissement de la Commission européenne s’inquiétant de la dérive de nos finances publiques et lui rappelant que le retour à l’équilibre des comptes publics devrait être réalisé en 2010, et non pas en 2012 – c'est-à-dire dans deux exercices.

Dans ces conditions, vous voulez créer une règle constitutionnelle qui ne s’appliquera que pour les deux prochains exercices, puisque au-delà c’est la règle internationale communautaire à laquelle nous sommes astreints qui s’appliquera, puisqu’elle est supérieure à notre loi.

Nous sommes au début d’une crise économique extraordinairement grave. Le prix des matières premières subit une hausse spectaculaire. Une amorce de récession touche les États-Unis. Le centre de gravité de l’économie mondiale est en train de se déplacer vers l’Asie. Et vous nous parlez des vertus de l’orthodoxie pratiquée dans les autres pays ! Mais savez-vous ce qui se passe en Grande-Bretagne ? Avez-vous une idée des dizaines de milliards de livres que la banque centrale d’Angleterre donne aux banques pour éviter qu’elles ne s’effondrent ? La règle budgétaire que vous évoquez paraît bien secondaire au regard de ces problèmes.

Je ne suis donc pas certain que notre débat soit d’un grand réalisme. Je propose la suppression de cet article, car une règle qui n’a pas de portée n’a pas sa place dans la Constitution. Une loi qui ne crée ni obligation ni droit n’a pas sa place dans notre corpus législatif. Ou alors parlez non pas de loi, mais de déclaration ! (Applaudissements sur quelques bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)


Avis de la Commission

L’avant-dernier alinéa de l’article 34 est actuellement rédigé en ces termes : « Des lois de programme déterminent les objectifs de l’action économique et sociale de l’État. » Le Conseil constitutionnel interprète dorénavant cet alinéa dans un sens restrictif qui nous interdit de voter des lois de programmation en matière, par exemple, de défense ou de sécurité intérieure.

L’article 11 du projet de loi a donc pour objectif de rétablir cette liberté et de permettre au Parlement, s’il le souhaite, de voter des lois de programmation dans ces domaines-là. C’est la raison pour laquelle la commission est défavorable à cet amendement de suppression.

Avis du Gouvernement
Il est important que les lois de programmation figurent dans la Constitution, car elles permettent de donner aux politiques publiques une vraie cohérence dans la durée. Ce fut notamment le cas pour les deux lois de programmation adoptées en matière de sécurité intérieure et de justice. Elles ont permis, dans le premier cas, une modernisation plus efficace et, dans le second, une meilleure adéquation des moyens, notamment pour l’administration pénitentiaire.

Actuellement, l’article 34 de la Constitution limite le domaine des lois de programmation à l’action économique et sociale de l’État, champs hors desquels elles sont interdites par deux décisions récentes du Conseil constitutionnel. Nous souhaitons donc faire sauter ce verrou afin que le Parlement puisse voter des lois de programmation pluriannuelles. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 197.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mercredi 28 Mai 2008

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