La décentralisation en France

Intervention de Paul Giacobbi devant les étudiants de l'Institut d'administration publique
Ankara - Turquie
11 octobre 2006



Je voudrais en introduction me présenter. Je m’appelle Paul Giacobbi et je suis actuellement à la fois député à l’Assemblée nationale, à Paris, et Président du Conseil général de la Haute-Corse à Bastia, c’est-à-dire responsable de l’exécutif d’une collectivité territoriale peuplée de 150 000 habitants.

J’ai aussi été pendant plus de vingt ans maire d’une commune de 700 habitants au centre de la montagne corse. J’ai également été conseiller élu à la région de Corse et responsable exécutif chargé de l’environnement pour cette même région.

J’ai aussi longtemps été fonctionnaire de l’Etat, ancien élève de l’Ecole nationale d’Administration, comme M. Payet et M. Barbaza, j’ai travaillé pendant plusieurs années en tant que responsable des espaces protégés par l’Etat, sites paysagers d’intérêt national et abords des monuments historiques au ministère chargé de l’urbanisme.

J’ai également été conseiller du ministre du commerce et du ministre de la fonction publique. J’ai enfin travaillé pendant six ans comme cadre dirigeant d’une grande entreprise de bâtiment, de travaux publics et d’électricité.

Du point de vue politique, j’appartiens au plus vieux parti de France, le Parti radical, qui était le parti le plus centralisateur de France, le parti « jacobin ».

Je suis donc un vrai français, plein de contradictions : à la fois fonctionnaire de l’Etat et élu au suffrage universel, représentant une collectivité locale et député au Parlement national, partisan de la décentralisation et membre d’un parti « jacobin », classé à gauche tout en appartenant à une tradition familiale presque féodale puisque mon père, mon grand-père et mon arrière grand-père ont occupé les mêmes fonctions que moi au plan national et local et que ma famille est impliquée dans la vie publique depuis plusieurs siècles.


J’ajoute que je connais assez bien au moins une administration étrangère, celle de l’Union indienne puisque j’ai eu l’occasion de travailler pour la municipalité d’Ahmedabad dans l’état du Gujarat, dans le cadre de la rénovation du centre ancien de cette merveilleuse cité fondée au seizième siècle.

S’agissant de la Turquie et de l’Union européenne, j’ai exprimé une position ouverte et respectueuse et je joins le texte de mon intervention sur ce sujet.

* *

Je voudrais vous parler de la décentralisation en France dans une double perspective, à la fois historique et pratique, sans entrer dans le détail juridique, technique et financier pour lequel vous pourrez me poser des questions précises lors du débat qui suivra mon intervention.


La perspective historique est indispensable. Pouvons-nous comprendre la structure actuelle de la Turquie sans se référer à l’histoire impériale de votre grand pays et à l’œuvre de Mustapha Kemal Atatürk ? Pouvons-nous comprendre la Grande-Bretagne de Tony Blair sans connaître l’évolution des institutions de ce pays de la « Magna Carta » à la dévolution récente de l’Ecosse en passant par l’Acte d’Union au XVIIIème siècle ?

Mais l’aspect pratique des choses est tout aussi important et c’est pourquoi j’essaierai de vous présenter la vie quotidienne du responsable d’une collectivité territoriale moyenne dans la France d’aujourd’hui.

Mon exposé comprend donc deux parties :

I. L’histoire de la dialectique centralisation/décentralisation en France.
II. L’exemple de la Corse en général et du département de la Haute-Corse en particulier.

I. L’histoire de la dialectique centralisation/décentralisation en France.

L’histoire de France, de la Gaule pré-romaine à nos jours, pourrait être résumée à cette dialectique parce que les grandes évolutions historiques de notre nation sont successivement des mouvements de centralisation et de décentralisation.

Avant la conquête romaine, la France n’existait pas en tant que nation. Les peuples qui occupaient l’ère géographique qui est aujourd’hui la France étaient unis par une langue indo-européenne celtique que l’on connaît assez mal mais dont on peut affirmer l’intercompréhension dans la Gaule pré-romaine. Si les Gaulois connaissaient la même organisation sociale et adoraient les mêmes dieux, leurs tribus, correspondant parfois à des régions qui ont subsisté jusqu’à nos jours, n’étaient aucunement fédérées sur le plan politique.

La première tentative de fédération de ces tribus, donc de centralisation, est tardive, vers 50 avant J-C, elle est l’œuvre du chef des Arvernes qui sont aujourd’hui les Auvergnats, Vercingétorix, qui devint le chef de toutes les tribus regroupées contre l’envahisseur romain.

Le général de Gaulle évoquait : « la vieille propension gauloise aux disputes et aux querelles ».

Les romains ont unifié et donc centralisé la Gaule dans le cadre de leur administration territoriale plus complexe et plus décentralisée qu’il n’y paraît mais en tout cas beaucoup plus normalisée et unifiée que ne l’était dans l’Antiquité, quelques siècles plus tôt, l’organisation territoriale de l’empire athénien par exemple.

Cette première centralisation est extrêmement importante pour la genèse de la nation française, devenue infiniment plus latine que gauloise : une seule langue, le latin, administrative et véhiculaire, une seule monnaie, le sesterce de César qui était d’ailleurs la monnaie unique de l’Afrique du Nord à l’Ecosse et jusqu’au Moyen-Orient, une seule armée, une seule loi civile et des normes universelles pour les villes qu’il s’agisse de leur plan, de la largeur des voies, du système d’assainissement ou même du gabarit des roues des véhicules.

L’organisation hiérarchisée de la Gaule romaine est encore un modèle conscient ou inconscient dans l’organisation administrative de la France d’aujourd’hui.

L’unité normative, la citoyenneté unique sont des choses qui paraissent aller de soi en France mais qui sont des caractéristiques d’organisation latine voire spécifiquement française beaucoup plus qu’une vérité universelle.

Par exemple, dans l’Empire romain, les lois de la famille (successions, mariage, filiation etc…) sont les mêmes du nord de la France à Marseille alors même que beaucoup de grands pays aujourd’hui dans le monde ont des lois différentes sur différentes parties du territoire comme c’est le cas très largement dans les Etats fédéraux.

De même, à la fin de l’Empire romain, il n’y avait pas de catégories différentes de citoyens suivant leur origine géographique ou ethnique, avec une égalité de droits et de devoirs. Là aussi, cela va de soi en France tandis que dans de grands pays comme les Etats-Unis d’Amérique ou l’Inde, des droits spécifiques sont accordés aux citoyens en fonction de leur origine ethnique. C’est ce que l’on appelle le communautarisme.

Le modèle français, c’est donc très largement le modèle romain.

Avec la disparition de l’Empire romain et les invasions essentiellement germaniques, la France va connaître, à partir du VIème siècle après J-C, une double division dont certains effets perdureront jusqu’à la Révolution française.

D’abord, l’émergence d’un pouvoir féodal, chaque province devenant quasi souveraine, ensuite, et c’est bien moins connu, avec la division de la France entre deux espaces juridiques distincts : dans le sud de la France, l’espace de droit écrit de tradition romaine, dans le nord de la France, l’espace de droit coutumier d’origine germanique.

Dans l’inconscient collectif des Français, il faut bien comprendre que cette situation de décentralisation qui va de la fin de l’Empire romain jusqu’à l’émergence d’un pouvoir royal et centralisateur très fort, est perçu comme un âge obscur, rétrograde, qui est la négation même du rayonnement ou de la grandeur de la nation française.

Bien que cette idée soit historiquement très fausse, puisque cet âge soi-disant obscur a produit, entre autres, l’art gothique et nos merveilleuses cathédrales, elle est enracinée dans notre pensée : une grande nation est centralisée, l’éclatement du pouvoir est caractéristique du déclin et de l’obscurité pour la nation et sa civilisation.

Les rois de France, essentiellement la dynastie capétienne qui a régné durant un millénaire, ont conçu leur mission comme essentiellement centralisatrice et ils ont très largement réussi dans cette mission.

La France à la veille de la Révolution de 1789 est, en effet, extrêmement centralisée même s’il y subsiste, de manière plutôt superficielle, des traces de décentralisation que les révolutionnaires considèreront comme des restes d’archaïsme qu’ils s’attacheront à effacer définitivement.

Dans la France monarchique d’avant 1789, le pouvoir royal est théoriquement absolu et le roi est, en principe, la source unique de la loi. Cependant, l’ordre juridique n’est pas uniforme dans tout le royaume et il subsiste quelques autonomies provinciales limitées mais encore vivaces.

L’ordre juridique est, comme je le soulignais plus haut, toujours divisé en droit coutumier au nord et en droit romain écrit au sud. Et dans le nord, les coutumes varient d’une région à l’autre. La coutume de Bretagne n’est pas la même que celle de Paris ou que celle de Bourgogne.

De plus, si le roi fait la loi, théoriquement pour tout le royaume, une loi, même royale, ne peut entrer en vigueur que si elle est enregistrée dans une cour de justice régionale que l’on appelle curieusement un « parlement », alors même que c’est simplement un collège de magistrats nommés.

Et au moment où le « parlement » enregistre la loi, il lui arrive de résister, de faire des observations, bref de s’opposer à l’application de la loi royale. Sans entrer dans le détail, il faut souligner à quel point l’histoire de la France d’Ancien Régime est occupée par cette résistance des grandes cours de justice à l’autorité de l’ordre juridique centralisé.

Par ailleurs, l’autonomie des provinces et des villes existe encore ici et là. Beaucoup de villes organisées avec des conseils plus ou moins élus, disposent de ce que l’on appelle des « franchises », c’est-à-dire des pouvoirs et des privilèges applicables aux citoyens de la ville et que le roi est en principe tenu de respecter.

Certaines provinces, par exemple la Bretagne et la Corse, devenue française en 1769, disposent de sortes de conseils régionaux que l’on appelle les « Etats » dotés de pouvoirs non négligeables.

Ces Etats régionaux ne sont pas des conseils vraiment démocratiques puisqu’ils représentent les trois catégories sociales (clergé, noblesse, tiers-état c’est-à-dire bourgeoisie et peuple) mais leurs représentants sont cependant élus.

Enfin dans cette France d’Ancien Régime, il subsiste des seigneurs féodaux dont les pouvoirs sont très amoindris mais qui peuvent encore édicter certains règlements, percevoir certains impôts et exercer une justice de première instance dans des domaines secondaires.

La hantise de cette féodalité pourtant résiduelle est encore présente dans nos esprits et il n’est pas rare dans le vocabulaire politique français de traiter tel ou tel responsable élu de collectivité locale de seigneur « féodal ».

Au-delà de ces survivances, le pouvoir est extraordinairement centralisé.

Le roi et ses conseillers gouvernent la France dans le détail et le territoire du royaume est divisé en une centaine de circonscriptions administratives dans lesquelles le roi est représenté par un fonctionnaire appelé intendant.

Il existe bien de grandes provinces traditionnelles à la tête desquelles sont nommés des gouverneurs mais il s’agit surtout de courtisans à qui l’on verse un salaire important, à qui l’on confère des privilèges tandis que la réalité du pouvoir central appartient sur le territoire aux intendants.

Au moment de la Révolution française, les intendances seront remplacées par des départements tandis que les intendants deviendront les préfets de la République. Contrairement à une idée reçue, la Révolution française est dans la continuité, à cet égard, de la monarchie absolue. Les révolutionnaires se sont bornés à effacer ce qui subsistait d’une décentralisation résiduelle :
- Unification de l’ordre juridique, la loi étant la même sur tout le territoire et le code civil de Napoléon étant une unification des droits existants en France à l’époque s’inspirant du droit romain et des différentes coutumes.
- Suppression des instances régionales
- Abolition de la féodalité
- Proclamation d’une interdiction faite aux juges de se mêler des affaires de l’administration afin d’éviter qu’un juge puisse, comme sous l’Ancien Régime, s’opposer à l’application de la loi centralisée.

Dès lors et pour longtemps, la gauche française est devenue centralisatrice. D’ailleurs, en français d’aujourd’hui, un centralisateur est fréquemment appelé « jacobin » du nom de l’aile gauche du parti révolutionnaire dans les années 1790. Et la droite française restera pour longtemps plus volontiers provinciale, attachée aux pouvoirs locaux et donc à une forme de décentralisation.

Cette analyse a prévalu jusqu’aux années 1980.

Le cadre général de cette France décentralisée n’a pas besoin d’être décrit très longuement car vous le connaissez assez bien puisque le vôtre repose aujourd’hui sur des principes qui n’en sont pas très éloignés.

Je ne parlerai pas de la pièce maîtresse de ce dispositif d’organisation territoriale qu’est le préfet car il vaut mieux que ce soit un préfet lui-même qui vous en parle.

Mais je remarque simplement qu’à l’époque de ses débuts, le préfet, organe de la centralisation, est évoqué toujours en termes très positifs, comme un symbole du progrès et de la modernité. Napoléon a dit : « Je veux que les Français datent leur bonheur de l’institution des préfets ». Et le grand chimiste Chaptal, qui avait découvert le rôle des levures et des sucres dans la fabrication du vin mais qui était aussi un politique, affirmait que « du ministre au préfet, les lois et les règlements se transmettront avec la rapidité du fluide électrique jusqu’au dernier élément du corps social ».

On voit bien que nous sommes en pleine assimilation avec la modernité, l’efficacité, voire l’harmonie sociale et le bonheur !
Les deux siècles qui suivent ne vont pas marquer d’évolution très sensible. Mais progressivement vont émerger des institutions locales démocratiquement élues, puis des exécutifs locaux de ces collectivités, tandis que le pouvoir administratif de l’Etat sera progressivement contrôlé par une justice administrative qui n’est au début qu’un simple conseil de l’administration (conseil d’Etat auprès du gouvernement, conseil de préfecture auprès du préfet) mais qui va devenir au fil du temps une juridiction indépendante du pouvoir administratif capable de protéger le citoyen de son arbitraire.

Dans les années 1880, la troisième République va donner aux départements et aux communes de France de réels pouvoirs, bien définis, va proclamer le principe d’autonomie des collectivités locales même si elle conservera trois éléments qui garantissent un étroit contrôle de l’Etat :

- le préfet est l’exécutif du département et c’est lui qui exécute les délibérations du conseil général élu


- le maire est élu par un conseil, lui-même élu par le peuple, mais il est aussi, pour une grande partie de ses pouvoirs, un agent de l’Etat soumis au pouvoir hiérarchique du préfet
- les actes des collectivités locales ne peuvent être exécutés que si l’Etat les approuve. Pour les départements, c’est assez simple puisque l’exécutif est le préfet lui-même et pour les communes, les actes sont soumis à l’approbation préalable du préfet dans le cadre de ce que l’on a appelé la tutelle par l’Etat des collectivités locales.

Il ne faut cependant pas croire que cette centralisation républicaine qui s’est établie de la fin du XIXème siècle aux années 1980 était aussi absolue qu’il n’y parait et ce pour plusieurs raisons qu’il faut brièvement évoquer pour souligner qu’entre l’apparence institutionnelle et la réalité pratique, il y a des différences sensibles.

Rappelons d’abord que le préfet n’est pas un souverain, il est nommé par un gouvernement qui peut aussi, surtout à l’époque, le révoquer à tout moment.
Or, l’élu local, le notable de province, est aussi un politique qui a de l’influence à travers son député sur le ministre et parfois le ministre lui-même qui est aussi député à l’époque est maire ou président du conseil général.

Le pouvoir du préfet est théoriquement considérable, il est tempéré par la présence à l’échelon local de représentants du pouvoir politique qui gouvernent le pays et donc l’Etat.

Ensuite, et je l’ai dit tout à l’heure, la justice administrative est devenue indépendante et elle arbitre les litiges entre l’Etat contrôleur et les collectivités locales contrôlées. Si, par exemple, une commune décide d’un règlement que le préfet n’approuve pas, le maire peut soumettre ce litige au juge administratif qui peut lui donner raison. L’affirmation des libertés locales, une véritable décentralisation de fait sera aussi le produit d’une régulation juridictionnelle.

Même si la grande décentralisation date des années 1980, les choses ont commencé à bouger au lendemain de la seconde guerre mondiale et ce pour trois raisons :

- la première est que le spectre d’une France menacée par l’éclatement de son territoire apparaît de plus en plus lointain. Si l’on met à part nos colonies où le débat est évidemment d’une nature différente, la France métropolitaine apparaît bien plus unie dans les années 50 qu’à l’époque de la Révolution française. En 1789, bien peu de citoyens en France parlaient et comprenaient le français. Ils parlaient des langues régionales quelques fois très éloignées du français comme le breton, qui est une langue celte, l’alsacien, une langue germanique, le corse, encore très proche du latin et le basque, d’origine inconnue.

En 1950, après deux guerres mondiales au cours desquelles tous les hommes en âge de combattre ont été réunis au sein d’une armée francophone et après deux siècles d’alphabétisation systématique dans le cadre d’une école républicaine francophone, le français est devenu bien plus qu’une langue officielle de l’Etat. Elle est la langue véhiculaire de tout le territoire et, de plus en plus, la seule qui est parlée au sein des familles.
La décentralisation n’apparaît donc plus comme une menace d’éclatement d’une nation désormais unie.

- La seconde raison tient à la révolution des transports et des communications. La rapidité des transports et l’essor des télécommunications rendent de plus en plus obsolète le morcellement du territoire en unités trop petites comme les départements et fait naître l’idée de régions qui regrouperont les départements.

Cela sera d’abord une initiative de l’Etat qui nommera des sortes de super préfets, inspecteurs généraux de l’administration en mission extraordinaire ayant pour mission de coordonner l’action de plusieurs départements. Puis, en 1972, seront créés des établissements publics régionaux qui deviendront des régions avec des conseils élus dans les années 1980.

- Enfin, la multiplication des tâches notamment liées à la reconstruction et à la modernisation du pays rendront de plus en plus indispensable la décentralisation. Tant que les choses allaient très lentement et tant que l’Etat et les collectivités locales ne réalisaient que peu d’investissements et ne géraient que peu de services publics, la centralisation restait possible. Mais dans les années d’après guerre, il va se créer par exemple des centaines de milliers de kilomètres de réseaux d’eau potable et d’assainissement et il apparaîtra difficile de décider, de programmer, d’organiser tout cela depuis Paris même avec des relais locaux tels que les préfets et les services départementaux de l’Etat.

Dans la France d’après-guerre, l’évolution des choses rendra indispensable un accroissement du pouvoir local tandis que le développement des communications le rendra possible dans un contexte où les risques liés à la décentralisation apparaîtront de plus en plus limités.


Enfin, au-delà du débat institutionnel ou administratif, la France d’après-guerre a soudain réalisé que sa centralisation politique et administrative avait contribué à une hypertrophie du centre, Paris, et un manque terrible d’équipement et de dynamisme de la province. Un géographe connaîtra le succès avec un livre percutant intitulé « Paris et le désert français » qui démontre le déséquilibre du territoire français. Remarquons qu’à cette époque, la France est fasciné par le miracle économique allemand et qu’elle prend conscience du dynamisme des Länder de la République fédérale qui sont des institutions très décentralisées et font contraste avec l’inexistence des pôles régionaux en France.

Mais la centralisation connaîtra encore de bons jours au cours des années d’après-guerre puisque beaucoup d’opérations de développement des régions seront imaginées et mises en œuvre par l’Etat. Ainsi une région arriérée comme le Languedoc-Roussillon sera dynamisée par un grand plan d’équipement et de développement impulsé par une mission d’Etat et non par une fédération de collectivités locales. Il en sera de même pour le développement routier de la Bretagne.
Quant à la Corse, elle bénéficiera d’un grand plan de développement à partir des années 50 entièrement décidé et mis en œuvre de manière centralisée, qui aura des effets très positifs sur le plan économique mais des conséquences assez dramatiques sur la société insulaire qui sont sans doute la raison majeure des troubles politiques qu’a connu notre île depuis plus de trente ans.
Il faudra une alternance démocratique au gouvernement avec le retour de la gauche au pouvoir en 1981 après 23 ans d’opposition pour que se décide une réforme majeure de décentralisation.

Il s’agit moins en fait d’une rupture que de la systématisation et de l’accélération d’une évolution sensible au cours des vingt années précédents 1980 et marquée par toute une série de réformes de la fiscalité locale, de la libéralisation progressive de l’Etat sur les collectivités, et de la création progressive des régions.

Cependant, la réforme des années 1980 introduira trois changements fondamentaux :

- passage pour les départements de l’exécutif préfectoral à un exécutif élu, le président du conseil général
- suppression de la tutelle sur les actes des collectivités locales. Ces derniers deviennent exécutoires de pleins droits sans approbation du préfet lequel ne peut que les contester devant le juge administratif
- un peu plus tard, élection au suffrage universel des conseils régionaux dans le cadre des 22 régions françaises qui se superposent au cent départements sans toutefois les remplacer.

Il y a eu depuis d’autres évolutions : nouveaux transferts de compétences, introduction dans la Constitution d’un principe de décentralisation mais globalement on ne peut pas dire que le système décentralisé de la France ait beaucoup évolué depuis 1982, en tout cas sur le plan des règles générales. En réalité, il a fallu aussi tirer toutes les conséquences de la réforme de 1982 et, à certains égards, nous n’avons toujours pas fini ce travail vingt-cinq ans après.

Je vais vous en donner un exemple concret. Ainsi en 1982, les routes départementales ont-elles été entièrement transférées aux départements. Dans mon département, il y a 2500 kilomètres de routes départementales, mais avant la décentralisation, elles étaient gérées entièrement par l’Etat et ses services même si les élus départementaux décidaient la programmation des investissements destinés à les moderniser.

En 1982, le pouvoir de gérer ces routes, de les entretenir, d’en assurer la police administrative a été transféré aux départements mais jusqu’à présent le personnel affecté à ces tâches est essentiellement un personnel d’Etat.

Nous sommes en train de transférer ces personnels au département et ce transfert ne sera effectif qu’au 1er janvier 2008.

Avant d’en venir à mon expérience personnelle de la décentralisation au niveau de la Corse et de ma propre collectivité, je voudrais tirer quelques enseignements rapides de cet aperçu historique :

- dans cette évolution, rien n’a été vraiment pensé de manière globale et rationnelle, tout s’est fait de manière progressive avec souvent de grandes contradictions dans les principes comme dans l’application. Ainsi la France ne sait plus très bien quelle est son organisation territoriale. Elle reste centralisée mais connaît une structure qui la fait parfois ressembler à un Etat fédéral tandis que la notion d’adaptation locale de la loi nationale est évoquée dans notre Constitution de manière floue et inopérante.

- Le transfert des compétences est très complexe. On a fractionné les choses à l’extrême et bien des domaines restent cogérés par l’Etat et les collectivités locales de manière parfois incompréhensible. Ainsi, dans une école publique en France, les professeurs sont toujours payés par l’Etat. Les locaux et l’entretien toujours payés par une collectivité locale ainsi que pratiquement tous les employés qui ne sont pas enseignants.

On pourrait écrire un livre de sociologie administrative de plusieurs centaines de pages pour décrire la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités locales dans un établissement d’enseignement secondaire de 500 élèves.

- La décentralisation s’est faite en ajoutant sans jamais supprimer. En vingt-cinq ans, il s’est créé près d’un million d’emplois de fonctionnaires dans les collectivités locales sans qu’il y ait eu de suppressions de postes équivalents dans la fonction publique de l’Etat.

- Enfin ces grandes réformes se sont faites dans des périodes où l’Etat était encore assez riche en France, ce qui n’est plus du tout le cas. Aujourd’hui, le déficit du budget de l’Etat est de plus de 15% et la dette de l’Etat représente plus de quatre années de budget et huit années si l’on tient compte de la charge des retraites à payer. Quant aux dépenses de personnels, elles représentent actuellement pour l’Etat près de 40% du total de ses dépenses. Globalement, la situation financière de l’Etat est beaucoup plus mauvaise que celle des collectivités locales.

Si je prends l’exemple de mon département, je constate que son déficit budgétaire est de moins de 3% et que sa dette totale représente cinq mois de budget tandis que les charges de personnels sont inférieures à 15% des dépenses. Et mon département n’est pas un département riche, loin de là !

Les collectivités locales, dans un tel contexte, devraient se méfier terriblement des transferts de compétences qui se traduisent généralement par un surcroît de charges considérable pour leurs finances.

II. L’exemple de la Corse en général et du département de la Haute-Corse en particulier.

La Corse est à la fois un cas particulier pour la décentralisation et a parfois servi de laboratoire à cet égard.

Je ne vais pas vous parler de la Corse en général parce que vous connaissez le sujet et que certains d’entre vous se sont rendus déjà dans l’île. Notons simplement que la Corse est un cas particulier dans le paysage français. C’est une île, elle est bien plus proche géographiquement de l’Italie que de la France. Elle n’est devenue française que récemment, en 1769. La langue régionale y est encore largement pratiquée. Enfin, malheureusement, elle est déchirée depuis trente ans par une violence criminelle qui prend souvent prétexte d’une revendication d’indépendance pour se justifier.

Rien, dans un pays démocratique ne peut justifier que les idées ou les revendications politiques s’expriment par l’action criminelle.

Cependant, il existe des lois et des juges pour punir les criminels et le débat démocratique s’il ne peut en aucun cas s’appuyer sur la violence pour revendiquer telle évolution ne peut pas non plus prendre prétexte de la violence pour s’y opposer. Même si c’est plus difficile, le débat sur la décentralisation en Corse doit se dérouler librement entre les citoyens et avec leurs représentants élus qui, quelles que soient leurs idées, doivent s’unir pour dénoncer les crimes et les violences en général et demander à la justice des les réprimer.

En raison de ses spécificités géographiques, historiques, linguistiques et culturelles, la Corse a souvent été depuis vingt-cinq ans précurseur en matière de décentralisation.

En 1982, c’est en Corse qu’a été élu la première assemblée régionale au suffrage universel direct. La France, dans son ensemble, a suivi en 1986.

C’est pour la Corse qu’a été imaginé un système complexe d’adaptation de la loi nationale à la spécificité régionale.

Ce système a fait l’objet pour l’ensemble de la France d’une révision de la Constitution avec un système tellement compliqué qu’il n’a d’ailleurs jamais été vraiment appliqué ni en Corse, ni nulle part.

Enfin, c’est pour la Corse qu’a été imaginé une fusion des départements et de la région et cela a donné lieu en 2003 à un référendum qui a abouti d’ailleurs à un « non » comme ont également abouti à un « non » tous les référendums qui ont eu lieu ensuite sur le même sujet dans les départements d’outre-mer dans lesquels coexistent sur un territoire exactement identique un département et une région.

Il semble que les Français soient heureux de leurs 36 000 communes, de leurs cents départements et de leurs 22 régions et il y a de quoi être fier. Nous pouvons revendiquer l’inscription au Guinness Book des records au titre du nombre de collectivités locales superposées par habitants.

La vie quotidienne d’un élu décentralisé n’est pas toujours facile.
Le département de la Haute-Corse que j’ai l’honneur de présider compte 150 000 habitants pour plus de 4000 km2 avec un littoral maritime de plus de 500 km et constitue une véritable montagne dans la mer puisque toutes les communes sont classées en zone de montagne tandis que le plus haut sommet se situe à 2720 mètres.

Le département gère beaucoup de choses dans des domaines extraordinairement divers sans que l’on puisse trouver une logique ou une cohérence entre ses différentes compétences qui ont été attribuées par les hasards de l’histoire bien plus que par une réflexion organisée :

- 2500 km de routes départementales
- des centaines de km2 d’espaces naturels protégés dont il faut assurer la préservation, la surveillance et la mise en valeur
- la lutte contre les incendies et la sécurité aux personnes. Il y a environ 1000 pompiers volontaires et 300 pompiers professionnels dans le département

- la prévention des incendies avec des agents forestiers qui sont payés par le département, qui débroussaillent plus de 3000 hectares par an et entretiennent des dizaines de kilomètres de pistes forestières et de pare-feux
- la prévention contre les moustiques qu’ils soient ou non vecteurs de maladie telle que le paludisme
- l’entretien de canaux d’assèchement des plaines (plus de 100 km de canaux et des dizaines d’énormes pompes électriques)
- le département finance l’équipement des communes pour un montant d’environ 15 millions d’euros par an
- il gère une partie importante du secteur sanitaire et social, le revenu minimum d’insertion (4500 bénéficiaires pour une dépense de l’ordre de 10 millions d’euros par an), les personnes âgées dépendantes qu’il faut aider à leur domicile ou placer dans des établissements spécialisés, il gèrera l’an prochain les problèmes des personnes handicapées et veille depuis toujours à protéger l’enfance en danger
- le transport des élèves du primaire et du secondaire qui vivent éloignés de leur école, ce qui coûte plus de 10 millions d’euros par an
- un abattoir départemental qui représente une production d’environ 1200 tonnes par an
- les ports de pêche du département et un des ports de commerce qui reçoit 350 000 passagers par an
- les archives départementales où tous les documents sont conservés, qu’ils viennent de l’Etat ou des collectivités, c’est la mémoire du territoire
- deux musées d’histoire locale
- une grande bibliothèque et médiathèque avec un service de distribution qui s’étend jusqu’au dernier village
- et même une source d’eau minérale qui produit près de 10 millions de bouteilles par an

J’ai sûrement oublié beaucoup de choses mais l’inventaire est déjà très long et parfois surprenant.

Pour accomplir ces tâches, le département dispose de fonctionnaires qui appartiennent aux cadres de la fonction publique territoriale et ses dépenses sont importantes puisque le personnel représente, je vous l’ai déjà indiqué, environ 14,5% de ses dépenses totales.

Nous disposons de moyens techniques considérables et très divers. Des engins de travaux publics, de déneigement pour les routes, d’énormes machines à débroussailler, des ambulances, des camions citernes pour les incendies et nous louons même l’été des hélicoptères pour surveiller des départs de feu.

Nous disposons de locaux très importants soit eu chef-lieu, qui est Bastia, soit sur tout le territoire, qui servent à abriter les moyens techniques, l’administration et l’accueil du public.

A la tête de tout cela, il y a un conseil de trente élus au suffrage universel, une vingtaine est supposée me soutenir et m’a élu président depuis 1998 tandis que les autres sont supposés être dans l’opposition même si, en pratique, la plupart des décisions de l’assemblée sont votées à l’unanimité, et que les relations des uns avec les autres sont plutôt amicales.


Il y a des vice-président à qui j’ai délégué des pouvoirs pour m’aider dans ma tâche : finances et personnels, routes et travaux, transports scolaires, affaires sociales, espaces naturels etc…

- l’administration dispose d’un encadrement de haut niveau souvent issu des écoles d’Etat, en particulier l’IRA de Bastia.

Les sujets que je dois traiter sont parfois techniques et le fait d’être moi-même administrateur m’a beaucoup aidé de même que mon expérience de l’entreprise et du monde économique.

Président du Conseil général, c’est être responsable d’une entreprise de 900 salariés, sans compter les pompiers, avec un budget de l’ordre de 250 millions d’euros. Pourtant, comme beaucoup de mes collègues, j’ai aussi été élu député à l’Assemblée nationale et je suis à Paris deux jours par semaine, le mardi et le mercredi.


A l’Assemblée nationale, j’interviens plus souvent dans des débats nationaux que pour défendre la Corse en général et mon département en particulier. J’interviens fréquemment sur la situation financière de l’Etat, la comptabilité publique et ses réformes, la situation internationale ou les grands débats industriels que nous connaissons en France.

Il n’est pas facile d’exercer plusieurs métiers à la fois et, à cet égard, la France est l’un des très rares pays où l’on puisse cumuler des fonctions électives très diverses et très prenantes au titre de l’Etat ou des collectivités locales.

Quels sont mes rapports avec le préfet qui est supposé me contrôler ?

Il vous donnera également son point de vue mais ce ne sont à l’évidence pas des rapports hiérarchiques. D’abord, le préfet a la même formation que moi-même, son prédécesseur était même élève de l’ENA en même temps que moi et je le connaissais depuis plus de vingt ans quand il est arrivé.


Nos modes de pensée sont en fait assez proches pour cette raison. Nous devons coopérer sur beaucoup de sujets, les compétences étant souvent partagées. Nous nous voyons donc régulièrement en tête-à-tête, parfois pour des séances de travail sur tous les sujets, parfois sur des dossiers particuliers, son bureau est à quelques dizaines de mètres du mien et nous nous téléphonons souvent. Il arrive aussi fréquemment que nous coprésidions une commission administrative.

Le contrôle de légalité est très marginal dans nos relations. Sur des milliers d’actes juridiques, je reçois quelques dizaines de lettres d’observations chaque année, ce qui représente certainement moins de 1% et les litiges entre nous qui vont au tribunal administratif se comptent sur les doigts d’une main chaque année. Lors de nos rencontres, le contrôle de légalité n’est que très rarement évoqué. Ce n’est pas parce que nous ne respectons pas la loi, c’est au contraire parce que nous vivons dans un état de droit et que le respect de la loi est très intériorisé en même temps qu’il est assuré par beaucoup d’organismes.

D’abord, tout citoyen peut saisir le tribunal administratif s’il est mécontent d’une de mes décisions au motif qu’elle ne respecterait pas la loi, ensuite les budgets et les comptes sont contrôlés par la chambre régionale des comptes tandis que chacun des paiements du département est effectué par un comptable public indépendant de mon autorité et qui est un fonctionnaire de l’Etat. Enfin, si je commettais une illégalité grave, je pourrais être renvoyé devant le juge pénal.

Par conséquent, le contrôle de légalité n’est pas uniquement assuré par le préfet mais par l’ensemble du système juridique qui entoure dans un Etat de droit un décideur public.

J’espère que cette brève description de mon quotidien suscitera vos questions.


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Avant d’ouvrir le débat, je voudrais vous dire que je serais très heureux de mieux connaître l’administration de votre grande nation dont nous avons probablement des choses à apprendre plutôt que de vouloir comme trop souvent en France ou en Europe donner des leçons.

Car en tout état de cause, la France n’est certainement pas un modèle pour sa décentralisation complexe, produit d’une évolution historique millénaire, adaptée à un pays contrasté dont le général de Gaulle disait : « comment voulez-vous arriver à gouverner un pays où il existe plus de cent sortes de fromages ?».

Cependant, vous pourrez trouver chez nous des éléments qui pourraient vous intéresser et réciproquement.

Nous devons apprendre à mieux nous connaître puisque sans nul doute, nous partagerons en Europe nos destins.

La France entretient des relations extrêmement anciennes avec la Turquie mais les Français ne le savent pas vraiment.
Ils ignorent même pourquoi le meuble qui occupe la place principale de leur salon est souvent appelé un « divan » où le capitaine d’un navire français un « pacha » et ils ne savent même pas qui leur a appris à boire du café qu’ils aiment pourtant tellement !

Dans deux pays de fortes traditions administratives comme les nôtres, mieux se connaître sur ce plan est certainement quelque chose d’utile et je suis heureux que nos échanges y contribuent.

Je me soumets maintenant à vos questions.

Si vous le souhaitez, vous pouvez m’interroger en turc et j’aurais la traduction de votre question ou vous pouvez m’interroger en anglais et je vous répondrais également en anglais ce qui permettrait d’aller plus vite et pour vous, et pour moi.

Je vous remercie.

Lundi 16 Octobre 2006