La LOLF à l'épreuve de la crise

(LOLF : Loi organique relative aux lois de finances)
Intervention de Paul Giacobbi lors de la Table Ronde sur les Perspectives sur la comptabilité publique
ENA Strasbourg
Jeudi 6 novembre 2008



La crise actuelle nous surprend tous, alors même qu'elle a fait l'objet de prédictions détaillées et argumentées depuis le 15 août 1971, date de la suspension de la convertibilité du dollar en or.

Dans les années 80, des livres entiers ont été écrits pour expliquer pourquoi le déficit structurel des comptes courants des Etats-Unis, joint à la multiplication incontrôlée des dollars détenus par des non-résidents, l'émergence de mécanismes financiers opaques et pervers destinés précisément à recycler cette prolifération de dollars, ont provoqué un tsunami monétaire comme on n'en voit qu'un par siècle, selon le mot d'Alan Greenspan.

Plus récemment, en octobre 1998, Maurice Allais analysait le désastre à propos de la crise asiatique. En janvier 2008, George Soros publiait son opinion sur « la plus grave crise depuis soixante ans », tandis que, plus modestement, bien des gens sensés, tels votre serviteur, ne perdent pas une occasion, depuis plus d'un an, d'annoncer ce cataclysme.

Dès l'avant-guerre, John Maynard Keynes, qui fut aussi un spéculateur très avisé, s'inquiétait de ce que le développement du capital d'un pays soit parfois devenu le sous-produit des activités d'un casino...

Face à l'ampleur et à la gravité d'une crise sans précédent dans l'histoire économique, nos débats sur la LOLF peuvent paraître futiles et secondaires. Je ne peux donc cette année évoquer la LOLF qu'à travers la crise.

I. Les effets contradictoires de la crise sur l'allocation des ressources et la mesure des choses dans les finances publiques

1.1 Des effets allant dans le sens d'une allocation plus efficiente et d'une mesure plus rigoureuse

● Les recettes de l'Etat et des collectivités publiques vont incontestablement diminuer. S'agissant de l'Etat, vous savez qu'un point de croissance représente 10 à 15 milliards d'euros. Nous nous étions habitué à une croissance de l'ordre de 2,5% par an et nous allons vers une récession qui nous amènera dans le meilleur des cas à -0,5%, ce qui signifie, toutes choses égales par ailleurs, un doublement du déficit de l'Etat de 40 à 80 milliards d'euros.

Cette perspective étant intenable dans un pays aux finances publiques déjà lourdement dégradées, il sera plus que jamais nécessaire de dépenser moins et de dépenser mieux.

Par ailleurs, le contexte de crise semble avoir un certain effet anesthésiant et on a le sentiment que les réformes structurelles sont paradoxalement mieux acceptées qu'elles ne le seraient en période de vaches grasses.

● La mesure des choses dans les finances publiques doit être plus rigoureuse encore puisque les ressources viennent à manquer.

La mesure des choses, c'est évidemment la comptabilité et il est clair que moins on a d'argent, plus on doit le mesurer avec exactitude même si c'est évidemment l'inverse qui se pratique le plus souvent dans les périodes de crise.

1.2 L'effet inverse : mauvais remèdes et mensonge

● La souffrance nous amène à recourir à trois réponses que les médecins connaissent bien : les antalgiques qui calment la douleur sans traiter la cause, les placebo, le recours au charlatanisme.
D'un point de vue général sur la crise, son origine dans la spéculation effrénée et l'excès de liquidités, ou plus exactement ce que l'on appelle « capitaux flottants » en français et « hot money » en anglais, je vous renvoie à la note qui vous a été communiquée et qui a été écrite pour le groupe de travail sur la crise économique qui regroupe députés et sénateurs (« Réduire l'océan des liquidités spéculatives pour prévenir le tsunami financier »).
Je vous laisse imaginer parmi les mesures qui sont actuellement envisagées ou prises pour nous sortir de la crise économique, ce qui s'apparente respectivement aux antalgiques, aux placebos et au charlatanisme !

● Le mensonge y compris comptable
Dans le domaine de la comptabilité privée, nous venons d'assister à une révolution silencieuse. En termes de jargon d'initiés, on vous dira que l'on permet désormais aux banques de reclasser leurs valeurs mobilières du porte-feuilles destiné aux achats et aux ventes à un porte-feuilles destiné à des conservations de plus long terme et que, de ce fait, les modalités de valorisation évoluent pour tenir compte de la volatilité des marchés. On peut même faire plus obscur en semant quelques mots du style « Mark to Market », « contra- cyclique » ou en évoquant quelques sigles, style IFRS, IAS etc...
Mais pour la faire courte, en langue française, je vous indique simplement que les banques qui ont des actions, qu'elles ont acheté à la bourse, peuvent désormais les valoriser dans leurs comptes non plus à la valeur de marché du jour de la clôture desdits comptes, mais à leur valeur d'acquisition.
La plupart des bourses ayant perdu la moitié de leur valeur en un an et certains actifs n'étant pratiquement plus côtés tant leur valeur est devenue insignifiante (jusqu'à ces derniers jours, Wall Street avait renoncé a publier une cote pour les valeurs en dessous d'un dollar), vous comprendrez qu'une telle réforme n'est pas neutre et qu'elle peut avoir des incidences immenses sur l'information du public et sur la sincérité des comptes.
Le mensonge comptable est un péché qui se pratique aussi dans la présentation qui est faite des comptes publics. Ainsi en France, on continue à tenir un discours gouvernemental absurde consistant à faire croire que notre déficit public reste stable, voire diminue alors même qu'à l'évidence, il ressort des lois de règlement, en tenant compte de la certification qui en est faite par la Cour des Comptes, qu'il se détériore (voir ci-joint l'échange que j'ai eu avec le ministre du Budget, le 17 juin 2008).

● Privilégier le court terme sur le long terme par exemple pour sauver les banques ou leur accorder des fonds propres ou de nouvelles liquidités garanties par l'Etat sans que les fautes ne soient sanctionnées... Je vous renvoie là aussi à ma note ci-jointe et je persiste à penser que sauver la spéculation en prêtant sans frais et sans limites aux spéculateurs n'est pas à terme la meilleure manière de préserver le monde des excès de la spéculation.

II. L'étrange pas de deux sur le plan comptable du public et du privé

2.1 Avant la crise, l'idée générale était d'aligner la comptabilité publique sur la comptabilité générale, et le management public sur le management privé.

● Aspects comptables (amortissements, provisions, comptabilité analytique)

● Aspects managériaux (optimisation, « rating », tarification au coût marginal etc ...)

2.2 La crise révèle la faillite du secteur privé en matière comptable et managériale

● Depuis les années 80, les comptabilités privées dans le monde sont devenues de plus en plus insincères, en particulier pour l'appréciation du risque. L'évacuation des risques sur les prêts bancaires, notamment dans le secteur immobilier par la mise en place d'instruments extrêmement complexes de titrisation et la création de sociétés had hoc chargées de porter hors bilan et de placer ces risques dans le public sur le marché obligataire, en est un excellent exemple.
Ces dérives ont été possibles par trois phénomènes : la sophistication des instruments financiers faisant appel à des modèles de calcul tellement complexes que les auditeurs ne peuvent plus apprécier directement l'évolution du produit, d'où le recours à des agences de notation qui elles-mêmes en sont réduites, et c'est le troisième phénomène, à faire confiance au promoteur du produit pour l'apprécier.
Dans tout cela, il y a bien sûr beaucoup de connivence, pour ne pas dire de corruption, chacun profitant au passage pour rémunérer de manière extravagante sa cécité financière.

● On peut également parler d'opacité managériale. Les Français, qui sont de grands naïfs croient que les excès de rémunérations se sont bornés aux parachutes dorés, alors même que l'on a assisté par différents phénomènes (commissions exorbitantes de trading, stock options, acquisition par système de levier – LBO – etc...) à une véritable confiscation des profits de l'entreprise au détriment des salariés moyens et au bénéfice principal de l'encadrement dirigeant. d'une certaine manière, l'analyse selon laquelle le partage s'est fait d'une manière de plus en plus inégale entre le capital et le travail n'est pas tout à fait exacte. Il serait plus précis de dire que si effectivement les profits ont augmenté au cours des dernières décennies bien plus vite que les salaires, ces profits ont été souvent artificiellement gonflés, ce qui permettait de sur-rémunérer l'encadrement dirigeant tout en entraînant des crises dans lesquelles l'actionnaire se voyait finalement non seulement privé de dividendes mais même spolié d'une grande partie de son placement par l'effondrement des cours, tandis que l'encadrement dirigeant quittait l'entreprise emportant avec lui la considérable fortune accumulée en quelques années et bénéficiant de surcroît d'un parachute doré.




2.3 Désormais, il serait indécent de dire que la sphère publique doit s'inspirer de la comptabilité et du management privé, tandis que les Etats garantissent les banques privées et les renflouent, et que les pays se concertent au plan international pour réglementer beaucoup plus fortement la sphère privée.

Plus exactement il faut désormais dire clairement que ce ne sont pas les marchés qui ont failli mais leur perversion par l'opacité, la fraude, les rémunérations confiscatoires des managers etc...

Ce n'est pas parce que l'on a violé les règles que les règles sont mauvaises et ce n'est pas parce qu'il y a des guerres civiles que l'on doit renoncer à l'Etat de droit et à des sociétés pacifiques.

Au cours des dernières années, les marchés ont perdu leur fonction d'équilibre entre l'offre et la demande pour devenir une sorte de casino mondial. Dans le même temps, les règles de transparence et de sincérité comptable ont été sciemment contournées de manière sophistiquée, mais néanmoins scandaleuse.

Conclusion : Quel modèle public de comptabilité et de management devons-nous suivre ?

En réalité, nous devons suivre toujours le même modèle, qui, même s'il a été mis à mal et contourné par le secteur privé, n'en reste pas moins le seul modèle acceptable pour le secteur public.

 Rien dans les principes de la LOLF et ses conséquences ne doit être abandonné.

 Ce que l'Etat doit aux citoyens dans la crise :
la vertu, c'est-à-dire la capacité de faire passer l'intérêt public avant l'intérêt particulier.
la transparence pour lui-même et pour les autres.
la réglementation publique qui doit plus que jamais imposer aux marchés et aux comptes transparence et sincérité.
la garantie de l'Etat quand il s'agit de sauver l'économie de l'implosion, sachant que désormais les Etats apparaissent comme les prêteurs de dernier ressort, ce qui atteindra vite sa limite... mais cela c'est une autre histoire1 !

Lundi 17 Novembre 2008

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