La Corse et son handicap foncier, Quels enseignements en tirer pour la Guyane ?

Séminaire international sur le foncier
Cayenne 1er décembre 2007



Je voudrais avant toute chose me féliciter de la qualité des exposés des chefs de service de l’Etat, de la précision et de la vigueur de leurs engagements. Je ne suis pas d’accord avec tout dans le détail mais cette qualité et cette volonté sont des éléments très positifs.
Le problème foncier en Guyane repose sur un paradoxe apparent. L’économie c’est la rareté, un bien n’acquiert une signification économique que pour autant qu’il est rare, et s’il est indéfiniment disponible, il n’entre pas dans le champ de l’économie. S’agissant de la terre en Guyane nous pourrions croire qu’elle est indéfiniment disponible- 91000 kilomètres carrés pour 210000 habitants- qu’elle n’entre donc pas dans le champ de l’économie, et qu’elle peut dès lors être distribuée aussi librement que l’air que nous respirons lui aussi indéfiniment disponible et dont nous disposons gratuitement. Or il n’en est rien. Pour différentes raisons et contrairement aux apparences, la terre en Guyane est rare, elle a une valeur économique et son allocation ne peut se faire en échappant aux mécanismes de l’économie. Il y a quatre raison très précise à cela :
-primo, les équipements coutent très cher qu’il s’agisse de l’aménagement agricole et plus encore de la viabilité urbaine
-secundo, une grande partie de l’espace est indisponible car il doit être préservé pour protéger l’environnement ou la vie sociale traditionnelle de certaines communautés
-tertio, le mitage, la dissémination font qu’une très faible densité d’implantation peut se révéler très grande consommatrice d’espace
-quarto, le littoral est un espace limité de 350 kilomètres déjà en partie consommé

Par ailleurs, le foncier est un sujet d’une extraordinaire importance parce que bien au-delà des intérêts économiques, il touche à un ressort fondamental de la culture humaine, probablement à un véritable instinct- l’attachement à la terre- et qu’il renvoie aussi à l’identité d’une communauté. Bien des malheurs du monde d’aujourd’hui sont liés à des problèmes fonciers inextricables, produits de politiques foncières anciennes, injustes, arbitraires au moins. La colonisation forcée des terres de l’Ulster par des immigrants venus d’Ecosse, la colonisation de la Palestine par les Israéliens, voire la situation foncière du Bangladesh où les pauvres sont rejetés sur des terres menacées d’immersion ce qui est la traduction contemporaine et ultime d'une politique foncière très ancienne, sont des drames d’aujourd’hui provoqués par des erreurs remontants à des décennies voire des siècles. De ces situations terribles on ne sort que très lentement ou parfois brusquement au prix de sanglantes guerres civiles.


Il peut paraître saugrenu de comparer la grande Guyane continentale et américaine et la petite Corse insulaire et méditerranéenne.
Dans des conditions et des lieux très différents, les deux connaissent une histoire foncière difficile qui arrive plutôt à son terme en Corse alors qu'elle n'en est qu'à son commencement en Guyane. Nous trouverons quelques analogies superficielles dans nos histoires foncières respectives. Chez nous comme chez vous, la propriété collective des communautés, la coutume et les droits d'usage, la tradition orale, le caractère lointain de l'Etat tutélaire pendant longtemps, et même pour la Corse, aux temps anciens, la pratique des grandes concessions foncières ou des emphytéoses peuvent constituer ces analogies. Gardons-nous cependant de trop cultiver l'analogie pour aboutir à une vision structuraliste du droit ce qui serait audacieux même à l'orée de la forêt amazonienne parcourue autrefois par le grand Claude Lévi-Strauss !
Car les différences sont aussi importantes. Ici par exemple c'est le littoral qui est d'abord occupé alors même qu'en Corse pendant des siècles s'opposaient un intérieur et une montagne très densément peuplés et un littoral désertifié par la peur de l'envahisseur comme par la permanence des endémies.

Brièvement, je voudrais indiquer les raisons pour lesquelles le problème foncier apparaît comme une plaie historique de la Corse (I) puis vous montrer combien il a été long et difficile dans une France rigide et unitaire de dégager des solutions juridiques adaptées à la Corse et combien il est encore difficile et long de les mettre en œuvre (II). J'oserai en conclusion quelques suggestions que vous voudrez bien me pardonner (III).


I. Le foncier, plaie historique de la Corse

I.Le foncier, plaie historique de la Corse

Traditionnellement, lorsque les corses parlent des malheurs de leur île, ils évoquent au moins trois grands fléaux : les feux de forêts, les problèmes fonciers et en particulier l'indivision, et bien entendu les hommes politiques ! Les problèmes fonciers commencent à se régler lentement en Corse. Nous avons largement vaincu les feux de forêt mais, en m'entendant, vous comprenez bien sûr combien les hommes politiques sont encore un fléau !
La situation foncière est effectivement une des plaies historiques de la Corse.

1.1 Une réalité foncière originale dans la Corse ancienne

La Corse du XVIIIème siècle, qui sera annexée par la France en 1769, connaît une situation foncière assez originale. A l'exception de quelques villes fortifiées et d'ailleurs plutôt petites, le littoral est pratiquement désert soit parce qu'il est infesté de paludisme, en particulier dans les grandes plaines côtières, soit parce que les populations redoutent par-dessus tout les incursions des pirates musulmans qui, jusqu'au milieu du XIXème siècle, font des razzias consistant à prendre des otages et à ne les rendre qu'en échange d'une rançon.

Le gouvernement de la République de Gênes qui possède la Corse a bien essayé de coloniser les grandes plaines alluviales qui s'étendent du sud de Bastia à Porto Vecchio, notamment en concédant à titre emphytéotique de vastes domaines, mais cette politique a échoué, les travailleurs emmenés parfois de force dans ces zones insalubres n'ayant guère survécu.

L'intérieur de la Corse, constitué de villages regroupés sur des collines ou des montagnes à des altitudes de 500 à 1000 mètres, est assez densément peuplé pour l'époque. La propriété individuelle n'y est en fait pas vraiment répandue à l'exception de quelques grands propriétaires fonciers, les communautés villageoises possèdent et exploitent collectivement leur terroirs, la majeure partie du territoire n'est pas constituée de seigneuries féodales mais de ces communautés dépendant directement de l'autorité du gouverneur gênois, les rares fiefs féodaux se transmettent dans l'indivision entre l'ensemble des héritiers. Le droit de propriété embryonnaire reste largement oral et coutumier, fait de droits d'usage ou de propriétés individuelles des arbres sur des terrains communautaires. L'organisation foncière de la Corse est très éloignée de celle du continent à l'époque.

1.2 Les conséquences foncières de l'annexion française

Prenant acte de cette situation foncière particulière, le conseiller d'Etat, qui s'appelait Miot de Mellito, chargé par Bonaparte de l'administration de la Corse à partir de 1797, décide de taxer très faiblement les biens immobiliers en Corse et de ne pas rendre obligatoire en pratique la déclaration de succession pour les biens de la personne décédée.

En réalité, ce qui pourrait être considéré comme un avantage - le fait de ne pratiquement pas payer d'impôts immobiliers et de ne jamais être obligé d'organiser une succession devant un notaire - va conduire, générations après générations, à créer des situations inextricables dans le foncier en Corse. Les propriétés agricoles, comme les habitations, n'étant pas partagées entre les héritiers, ceux-ci restent propriétaires indivis de ces biens. Lorsque je suis devenu maire de mon village en 1982 et que j'ai eu besoin de racheter une maison pour élargir une route et faire un parking, j'ai dû convaincre successivement une quarantaine d'héritiers dont la plupart ignoraient même qu'ils avaient des droits sur cet immeuble.

Les forêts les plus importantes seront, au cours du XIXème siècle, attribuées à l'Etat au détriment des communautés villageoises, pour constituer les forêts domaniales de l'Etat en Corse. Cette mesure a été plutôt bénéfique puisqu'elle a permis à de grands espaces forestiers d'être mis en valeur et exploités par l'administration des eaux et forêts mais elle n'en représentait pas moins une spoliation des communautés villageoises.

Les grands espaces littoraux de la Corse ont continué à être très peu peuplés jusqu'à le deuxième guerre mondiale où ces espaces ont connu une campagne massive, et probablement effarante sur le plan écologique, de démoustication par l'armée américaine qui avait transformé la plaine orientale de la Corse en une sorte de porte-avions fixe avec de multiples pistes d'atterrissage. Cependant, à de nombreuses reprises, au XIXème siècle et jusque dans les années 1930, l'Etat a essayé de coloniser ces vastes espaces inutilisés, soit en concédant de grands domaines à des exploitants privés, soit même en créant de vastes colonies pénitentiaires à vocation agricole.

Dans les années 1950, et dans le cadre d'une politique d'aménagement du territoire en France volontariste pour ne pas dire brutale, indirectement inspirée par l'exemple célèbre de la TVA (Tennessee Valley Authority), l'Etat a mis en place, par l'entremise de sociétés d'économie mixte, une mise en valeur agricole et touristique du littoral insulaire. Cette politique était dans les années 50 destinée à permettre aux corses de trouver des débouchés dans l'agriculture et dans le tourisme mais, au moment de l'indépendance de l'Algérie, l'afflux massif de rapatriés d'Afrique du Nord en métropole a conduit le gouvernement à attribuer par priorité les lots agricoles disponibles ainsi que les prêts bonifiés mis en place à ces rapatriés, les corses se trouvant pratiquement exclus du bénéfice de ces politiques d'aménagement.

En règle générale, le système du cadastre français est un outil foncier médiocre. Chacun sait que notre cadastre n'est qu'un document fiscal qui ne tient pas lieu de preuve de propriété et qui se trouve souvent erroné. En Corse, cependant, le premier cadastre, dit napoléonien puisqu'il s'est mis en place en grande partie sous le Second Empire, était plutôt bien fait. Il a malheureusement eu le défaut d'être très peu et très mal remis à jour en l'absence de déclaration de succession obligatoire. La rénovation du cadastre menée entre 1934 et 1978 a été particulièrement médiocre et source de telles erreurs que toutes les communes et les opérateurs fonciers conservent précieusement les plans napoléoniens, aujourd'hui numérisés, qui même vieux d'un siècle et demi ont au moins le mérite d'être la seule référence cartographique exacte des délimitations de propriétés. Les plasticages successifs des services des impôts ont évidemment par ailleurs abouti à détruire nombre de documents essentiels accroissant encore la situation de désordre qui règne en Corse en matière foncière.

1.3 Le foncier, source de bien des problèmes en Corse

L'indivision des propriétés est, à l'évidence un frein au développement. Une maison qui possède trente-cinq propriétaires indivis pourra difficilement être rénovée. Lorsque j'étais enfant, notre maison de famille, pourtant de très grande dimension, n'était occupée que pendant les grandes vacances d'été et appartenait de manière indivise aux descendants de mon arrière-grand-père. inutile de dire que dans ces conditions et par manque d'entretien, elle supportait de plus en plus mal les rigueurs de l'hiver au point de finir par menacer ruine. Dans ces conditions, mon père préféra transformer en une maison moderne les anciennes écuries adjacentes et abandonner la maison familiale que j'ai d'ailleurs moi-même restaurée bien plus tard, mais seulement après en être devenu l'unique propriétaire par rachat ou par donation des indivisaires.

Qu'il s'agisse de l'amélioration de l'habitat, du développement agricole et touristique ou des équipements publics, l'indivision complique terriblement la mise en valeur de la Corse.

La colonisation agricole de la plaine orientale et surtout le fait qu'à la suite de l'indépendance de l'Algérie, cette colonisation se soit faite au bénéfice quasi-exclusif des rapatriés, est à la base du mouvement nationaliste et des mouvements violents qui se sont développés dans notre île depuis les années 70. Nous payons encore aujourd'hui les conséquences d'une politique d'aménagement foncier injuste.

L'irruption du phénomène touristique de masse sur le littoral corse, dans un espace qui traditionnellement était considéré comme de faible valeur alors même que les terres situées en montagne et à l'intérieur étaient les plus appréciées, a provoqué toute une série d'effets pervers. Traditionnellement, dans les familles de grands propriétaires fonciers, on avait tendance à laisser au cadet ou aux femmes les terrains de bord de mer considérés comme sans intérêt économique, tandis que l'aîné des garçons se voyait confier les terres de la montagne.

Beaucoup de terrains littoraux ont été rachetés à très faible prix, par exemple par de grandes banques ou des compagnies d'assurances, dans les années 60 et ont parfois fait l'objet de plus-values considérables, faisant naître un profond ressentiment, y compris de la part de ceux qui avaient commis l'erreur de vendre ces propriétés. Aujourd'hui et de plus en plus, les terrains constructibles du littoral valent infiniment plus chers que les propriétés situées en montagne et à l'intérieur des terres. On imagine aisément les conséquences d'une telle interversion des valeurs qui s'est produite aussi brutalement. Aucune politique d'accompagnement, aucune observation sérieuse du phénomène, aucune mesure compensatrice n'ayant été mise ne place, la spéculation foncière sur le littoral de la Corse a généré son lot habituel d'enrichissement considérable pour les uns et de sentiment de spoliation équivalent pour les autres.

Même dans le domaine de l'équipement public, et notamment pour ce qui concerne les routes, la situation foncière est un handicap redoutable. Ainsi le Conseil général de la Haute-Corse a-t-il la responsabilité d'un réseau routier d'environ 2500 kilomètres. Dans la région du Cap Corse, où la médiocrité du réseau était particulièrement choquante, nous avons entrepris des travaux de grande ampleur mais il a fallu de nombreuses années pour mener à bien les procédures foncières, dans une zone où non seulement règne l'indivision mais où l'émigration vers l'Amérique fait que les propriétaires indivis sont établis parfois depuis un siècle à Porto Rico ou au Vénézuela et bien difficiles à contacter.

II. Des solutions originales, longues à mettre en œuvre

Pendant très longtemps, de rapports parlementaires en études de l'inspection générale des finances et en analyses de la direction des affaires civiles au ministère de la justice, la République a tourné autour du pot des problèmes fonciers de la Corse. On nous expliquait en substance que l'on n'allait pas modifier le code civil, ce monument sacré du droit français, au motif qu'il fallait sortir notre île des chicaneries de l'indivision et du titrage des propriétés qui empoisonnaient depuis deux siècles la vie quotidienne des insulaires. Puis, brusquement, à la faveur de l'évolution statutaire de la Corse, qui a trouvé son point d'aboutissement dans la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse, la loi nationale a accepté partiellement des mesures originales de nature à remettre de l'ordre dans le foncier de la Corse.


2.1 La sortie de l'indivision

L'article 51 de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse (voir annexe 1) rétablit pour notre île la sanction de la non déclaration de succession tout en portant à vingt-quatre mois pour la Corse le délai dans lequel cette déclaration doit intervenir alors qu'il est de six mois dans le droit commun.
Par ailleurs, les droits de mutation par décès seront progressivement rétablis pour la Corse : exonération totale jusqu'au 31 décembre 2010, exonération de moitié jusqu'au 31 décembre 2015 et application du droit commun pour les successions ouvertes à compter du 1er janvier 2016.

Il est clair que, dans une quinzaine d'années, la Corse se trouvera dans une situation de droit commun en matière de successions. Cependant, après deux siècles d'indivision, le retour au droit commun ne suffira pas par lui-même à rétablir une situation normale et ces dispositions nouvelles n'auront en fait d'effets positifs que sur les successions futures.
Dès lors, se pose le problème du titrage des propriétés et de la gestion des indivisions qui demeurent.

2.2 Le titrage des propriétés

S'agissant du titrage des propriétés, la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités (voir annexe 3) a autorisé la création d'un groupement d'intérêt public associant l'Etat, la Collectivité territoriale de Corse, les associations des maires départementales et le Conseil régional des notaires, chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété en Corse pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus.

Là encore, si la mesure est bonne, il faudra de très longues années pour sortir de toutes les indivisions et titrer toutes les propriétés.

En définitive, il aura fallu deux siècles pour que la loi permette à la Corse de poser les principes d'une remise en ordre de sa situation foncière et il faudra encore quelques décennies pour parvenir à une situation complètement normalisée.

J'avais essayé en tant que député, lors de l'examen de la loi de 2006, de permettre d'assouplir pour la Corse la gestion des propriétés indivises et même la possibilité d'en disposer. Il s'agissait de permettre de prendre des mesures de gestion avec une majorité simple des droits et non pas une majorité des deux tiers et même de pouvoir dans certains cas agir avec un tiers des indivisaires. L'objet de ces amendements était que, dans l'attente d'une régularisation des indivisions et d'un titrage de l'ensemble des propriétés, les biens demeurant dans l'indivis puissent être gérés plus simplement en Corse qu'ailleurs dans l'ensemble de la France. Malheureusement, ces propositions simplificatrices ont été rejetées au motif qu'elles auraient constitué une atteinte au droit de propriété (voir annexe 4).

2.3 Le retour des forêts domaniales à la région Corse

Par ailleurs, l'article 21 de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse (voir annexe 2) transfère à la Collectivité territoriale de Corse, équivalent de la Région, la totalité des forêts domaniales. En réalité, cette mutation de propriété de l'Etat à la Région de Corse, ne change pas grand chose en pratique puisque la Région a aussitôt passé contrat avec l'ONF pour assurer la gestion du domaine forestier désormais régional. Cependant, cette dévolution de la gestion à l'ONF n'est plus imposée par l'Etat mais librement consentie contractuellement par la Région. Il me semble ici important de souligner qu'à partir du moment où il s'agit de propriétés du domaine privé de l'Etat que celui-ci a acquis, ou plutôt dont il s'est emparé gratuitement, il est parfaitement légitime que la rétrocession soit, elle aussi, gratuite.

On voit donc que sur les principes législatifs, de grands progrès ont été accomplis, qu'un outil public a été mis en place pour nous permettre de sortir des incertitudes de propriété mais que rien n'a été fait pour rénover un cadastre de très mauvaise qualité et pour permettre aux propriétaires touchés par des indivisions encore durables d'assouplir les conditions dans lesquelles ils peuvent gérer leurs indivisions.

2.4 L'Etat et les collectivités locales associés pour la protection de la nature

Un point particulier doit cependant être fait sur la protection spécifique des espaces naturels sensibles dans la mesure où la Corse est dans ce domaine plutôt pilote pour ne pas dire qu'elle pourrait constituer un véritable modèle.

Depuis plus de trente ans, les départements de la Corse puis le Conservatoire du Littoral ont acquis d'immenses espaces afin de les protéger dans leur état naturel. Ainsi, le département de la Haute-Corse a-t-il acquis près de deux mille hectares d'une vaste lagune naturelle au sud de Bastia dont il a fait la deuxième réserve naturelle de France en superficie après la Camargue. Ainsi, les immenses propriétés acquises par le Conservatoire du Littoral, qui a notamment racheté de vastes domaines auprès de banques ou de compagnies d'assurances qui avaient envisagé une mise en valeur spéculative, sont-ils aujourd'hui gérés et protégés en étroite collaboration avec le Conseil général de la Haute-Corse. Actuellement, près d'un tiers du littoral de la Corse appartient au Conservatoire ou aux départements qui assure la protection à l'état naturel de ces propriétés (voir annexes 5 et 6).

III. Modestes suggestions d’un insulaire

3.1 Une expertise préalable au plus haut niveau

La Guyane représente un territoire immense de 91 000 km2 à comparer avec un territoire national métropolitain de 550 000 km2. Au-delà même de l'intérêt et de l'avenir des populations qui y résident, cette immensité devrait constituer un enjeu national. Il me semble qu'à tout le moins, au plus haut niveau, devrait se développer une réflexion et une expertise parfaitement indépendantes, de manière à vous proposer un plan d'action clair.

S'agissant de céder la propriété collective, celle de l'Etat, aux particuliers, d'aménager et d'équiper dans les meilleures conditions, de protéger aussi une nature immense, véritable enjeu planétaire compte tenu de sa richesse et de sa dimension, il importe de recourir avant toute chose, avant même de légiférer ou de réglementer, à une réflexion et à une expertise ouverte, créative et indépendante. On ne peut pas décider de l'évolution foncière d'un tel territoire par petits bouts et par petites mesures.

Pourquoi ne pas réunir un collège d'experts indépendants, allant du sociologue au juriste, de l'économiste à l'aménageur, du spécialiste de l'environnement à l'expert des politiques publiques foncières, faisant appel aussi à d'autres expériences nationales ou internationales, capables d'écouter et de comprendre tout autant que d'imaginer et de proposer.

En Corse depuis cinquante ans, la politique foncière s'est faite en désordre, au gré des évènements parfois extérieurs à notre île, au gré des intérêts et des corporatismes et l'on aurait pu éviter bien des malheurs en prenant en amont un peu de hauteur de vue, en se fixant des objectifs et en avançant avec prudence.

3.2 Des modes opératoires différenciés selon les zones concernées

Une fois ces analyses faites, il faudrait bien, en concertation avec les élus et les populations proposer un modus operandi en ayant sans doute le soin de distinguer différents systèmes suivant les zones concernées. Il me paraîtrait absurde par exemple d'organiser des cessions de terres dans les environs de Cayenne ou plus généralement sur le littoral sur le même modèle que ce que l'on envisagerait à des centaines de kilomètres au coeur de la forêt ou au long des fleuves.

Mais dans les deux cas, on ne peut commencer sérieusement à céder du terrain sans savoir où l'on va, sans déterminer clairement les rôles respectifs des différentes collectivités publiques, des aménageurs publics et des opérateurs privés.

S'agissant des espaces non urbanisés actuellement, qui ne sont pas l'objet d'occupations sans titre, le mode opératoire le plus logique serait une rétrocession globale et gratuite des terrains de l'Etat à la commune applicable dans le cadre d'un contrat passé avec celle-ci au terme duquel l'Etat s'engage à céder gratuitement les terrains dont il dispose, et à apporter une partie des financements nécessaires, tandis que la commune s'engage sur la zone considérée à mettre en place un plan local d'urbanisme, intégré lui-même dans un schéma de cohérence territoriale. Bien entendu, l'idéal serait que le transfert de propriété de l'Etat à la commune ne soit effectif que lorsque le PLU est publié et que d'autres engagements éventuels ont été respectés par la commune tels que par exemple : rétrocession d'une partie des terrains au Conservatoire du Littoral, avec mise en place des modalités de gestion, engagement d'une mixité sociale suffisante, constitution des réserves foncières appropriées pour les équipements publics dépendant des autres collectivités, par exemple pour les lycées et collèges etc...

S'agissant des zones sur lesquelles des occupations sans titre sont constatées et, en particulier dans le cas où les occupants sont regroupés en association, des modalités spécifiques pourraient être imaginées. En premier lieu, le transfert direct de l'Etat aux particuliers occupants serait subordonné à la transformation de l'association Loi 1901 regroupant les occupants en une association syndicale libre chargée de mettre en oeuvre un plan d'équipement précis du lotissement ou d'autres formes d'aménagements qui seraient obligatoirement mis en place. Par ailleurs, la commune serait partie à ce contrat et s'obligerait à prévoir dans son PLU d'admettre la zone considérée comme une zone urbanisée de même que la commune s'engagerait au raccordement des VRD (viabilité réseaux divers) de la zone considérée aux réseaux généraux de la commune. Dans ce cas, la contrepartie de la gratuité de cession serait évidemment l'obligation pour les bénéficiaires de contribuer au financement de l'équipement.

3.3 La mise en place d'outils spécifiques

On ne peut non plus lancer des processus de distribution des terres sans avoir mis en place des outils spécifiques. Par exemple et au moins : un observatoire du foncier pour mesurer l'évolution des prix mais aussi des pratiques, pour repérer économiquement et sociologiquement les évolutions, pour prévenir les dérives et les perversions.

Lorsque l'Etat a autorisé la construction d'un pont reliant l'île de Ré au continent, j'étais l'administrateur civil, chef du bureau des sites et paysages au ministère de l'équipement. Du point de vue de l'administration, il était clair que la réalisation du pont et l'augmentation colossale de la circulation entre l'île et le continent allaient provoquer une évolution dramatique du foncier et en particulier une spéculation effrénée. Nous avons donc souhaité, pour ne pas dire exigé, qu'une étude foncière précise soit menée sur la durée permettant un suivi de l'évolution des choses ce qui aurait pu se traduire par des mesures compensatrices intelligentes. A l'époque, l'étude a été menée par le laboratoire d'économétrie de l'Ecole polytechnique, le suivi a été oublié, quant aux mesures compensatrices, aux indispensables régulations du foncier de l'île de Ré, elles ont été tellement inexistantes que toute la France connaît les histoires extravagantes des lopins de terre de l'île de Ré qui valent des prix tellement élevés que leurs propriétaires, y compris ceux dont les revenus sont très modestes, sont tous assujettis à l'impôt sur la fortune. Ce genre de situation avait été dénoncée avec humour à l'époque par un journal anglo-saxon dans un article qui s'intitulait : « How green was the Vendée »... quand les français n'avaient pas l'idée stupide de transformer les plus belles de leurs îles littorales en banlieues spéculatives !

On imagine aisément que s'il était nécessaire de mettre en place un observatoire foncier pour la minuscule île de Ré, parce qu'elle allait connaître une révolution foncière induite par le pont, il est encore bien plus indispensable, au moment où l'on s'apprête à une appropriation privée massive du domaine privé de l'Etat dans l'immense Guyane, de mettre en place des outils d'observation infiniment plus importants.

Il est également indispensable de remettre le pouvoir d'attribuer les terres à une autorité parfaitement indépendante, qui puisse agir de manière collective et transparente dans le cadre d'une charte d'attribution des terre.

Il ne s'agit nullement d'un geste de défiance envers les fonctionnaires de l'Etat dont je suis persuadé qu'ils agissent avec objectivité et probité. Mais, il ne leur sert à rien de décider dans ce domaine et c'est mettre sur leurs épaules une trop lourde responsabilité que de leur confier l'arbitrage final de décisions aussi délicates que celles de l'attribution des terres.

Le mécanisme que je propose exige au préalable la rédaction d'une charte d'attribution, qui ne devrait pas être un document juridique à proprement parler mais plutôt la manifestation d'un consensus de tous les acteurs concernés sur ce que doit être un mécanisme d'attribution juste et équitable. En second lieu, je proposerais la constitution d'une commission consultative d'attribution composée des élus des collectivités locales et des parlementaires de la Guyane, des représentants des chambres consulaires, de ceux des professions foncières et immobilières, et enfin et surtout de ceux des associations foncières. Une telle commission formulerait des avis, sur le rapport du trésorier Payeur Général pour chaque décision d'attribution foncière, pour chaque décision d'attribution globale à une commune ou à toute autre collectivité locale. Elle pourrait également être saisie des recours des particuliers. Toutes les décisions concernant toute forme d'attribution ou de concession, leurs modalités financières et juridiques, seraient attribuées à une commission composée de trois magistrats appartenant respectivement à l'ordre judiciaire, à l'ordre administratif et à une juridiction financière.

Les commissions et les décisions seraient obligatoirement rendues dans un délai très bref de l'ordre d'un mois. Tous les avis et toutes les décisions feraient l'objet d'une publication sommaire et résumée, tandis que tous les dossiers individuels ou collectifs pourraient être mis en consultation dans les locaux du siège de la commission.

Cette dernière établirait un rapport annuel sur ses activités.

Il faut avant même d'aménager et de céder des terrains déterminer ce qui en tout état de cause doit toujours rester à la nature. Je suis effaré en regardant les cartes de votre région de constater le phénomène linéaire de l'urbanisation parallèle au littoral, ce qui est à l'évidence une erreur fondamentale dont la lointaine origine est la division aberrante de la Guyane avant-guerre entre une bande côtière et le territoire de l'Inini. Vous disposez, en effet, d'un littoral de 350 kilomètres où se trouve concentrée 80% de la population. Le littoral de la Corse mesure environ 1000 kilomètres, près du tiers est protégé par le Conservatoire du Littoral ou les départements. Et nous estimons qu'il faudrait porter ces acquisitions à 50% pour préserver l'ensemble des sites et espaces naturels qui méritent de l'être et promouvoir un développement respectueux de l'environnement. Ici en Guyane, les emprises du Conservatoire du Littoral, qu'il s'agisse de ses propriétés ou des terrains qui lui ont été concédés pour une durée limitée par l'Etat, représentent environ 10% du linéaire côtier, ce qui est dans le contexte guyanais d'aujourd'hui totalement insuffisant. J'ajoute que chez vous les rives des grands fleuves doivent être traitées comme si elles étaient les rives de l'océan, d'abord parce que vos fleuves ont la dimension de véritables mers intérieures et ensuite parce qu'ils constituent la voie privilégiée des établissements humains voire de l'urbanisation vers l'intérieur des terres.

Il faut également au moment de répandre la propriété privée rechercher d'emblée un outil performant de titrage des propriétés en préférant le modèle du Livre foncier de l'Alsace et de la Moselle plutôt que celui du cadastre français de droit commun (voir annexe 7).

3.4 Des financements appropriés

Globalement, il est tout à fait inconcevable d'imaginer développer un mécanisme de cette ampleur sans se soucier de modalités spécifiques de financement. Les équipements nécessaires à l'urbanisation coûtent cher et probablement en Guyane plus cher qu'ailleurs en raison des distances plus longues, en raison aussi d'un coût de construction plus important qu'ailleurs.

Aujourd'hui, il est probablement certain que les collectivités publiques locales en Guyane n'ont pas à elles-seules la capacité de financer les équipements publics correspondant à la fois à la régularisation des emprises occupées sans titre et à la réalisation d'aménagements d'urbanisation destinés à accueillir dans de bonnes conditions une population qui va doubler en moins d'une génération. En effet, les collectivités locales de Guyane ont sans doute de faibles rentrées fiscales dans la mesure où peu de gens disposent de véritables propriétés et sont à même d'acquitter les impôts locaux afférents et que par ailleurs la faible activité économique ne présage pas de rentrées de taxe professionnelle substantielles. Je ne pense pas que l'apport financier du centre d'essais spatiaux suffise à lui seul à compenser ces déficiences.

Les mêmes difficultés de financement se retrouvent inévitablement en matière agricole. Installer un jeune agriculteur en métropole signifie, comme l'a fait très justement remarquer M. le Président de la Chambre d'agriculture de Guyane, lui transmettre une propriété déjà exploitée et qui, même si elle a besoin d'être modernisée, continuera de produire dès la première année d'exploitation. L'agriculteur que l'on installe dans une terre nouvelle en Guyane doit faire face au coût élevé du défrichement, et du préfinancement de son activité dans l'attente, souvent égale à plusieurs années, que son exploitation commence effectivement à produire.

S'agissant plus particulièrement de l'urbanisation, on doit évidemment remarquer que si la cession de la terre doit être gratuite, elle doit obligatoirement s'accompagner d'une contribution au financement de l'équipement de la part du bénéficiaire. Cette contribution peut ne pas être la même pour tous. Ainsi, le Rmiste qui installe sa famille sur une parcelle devrait payer le moins possible voire bénéficier d'une aide pour l'amélioration de son installation, tandis que le promoteur immobilier qui se voit concéder un terrain destiné à un lotissement lucratif devrait logiquement payer au-delà du coût de l'équipement un prix correspondant pour partie au moins à la plus-value qu'il va réaliser sur le terrain.

Globalement, s'agissant des cessions de l'Etat aux communes, pour la réalisation d'opérations d'urbanisation, on pourrait concevoir un mécanisme d'avances remboursables sans intérêts, par exemple de la Caisse des Dépôts aux communes, l'Etat finançant l'absence d'intérêts, et garantissant le remboursement sur la base du contrat précité. L'idée générale serait qu'au terme de l'opération, après plusieurs années, la commune va disposer en fiscalité directe locale des ressources nécessaires au remboursement progressif de l'avance.

Il est probablement préférable et plus responsable de privilégier un financement par avance remboursable plutôt que par subventionnement.

Par ailleurs l'Etat pourrait trouver au moins en partie une ressource non négligeable pour financer ces avances et leur absence d'intérêts. Si l'on admet que beaucoup de cessions de l'Etat pourraient être faites à titre onéreux, par exemple, si elles concernent de futures promotions immobilières lucratives ou la régularisation de l'implantation foncière de personnes financièrement aisées et au bénéfice duquel il est exclu de consentir la gratuité, on peut imaginer que ces ressources soient affectées à un fonds d'équipement qui financerait les intérêts des avances envisagées et contribuerait également à la garantie des emprunts. Une telle manière de faire supposerait que la loi autorise cette dérogation au principe budgétaire de l'universalité. Ainsi l'Etat ferait payer les bénéficiaires de cession qui ne méritent pas la gratuité mais affecterait ces produits au financement des équipements de ceux qui méritent non seulement la gratuité de la cession mais encore une participation publique au financement des équipements dont ils bénéficieront.

3.5 Une législation particulière

On entend fréquemment dire, comme si cela était une évidence, que la loi est identique en France quelles que soient les parties du territoire national auxquelles elle s'applique. Pourtant, s'agissant des problèmes fonciers, cette idée est à la fois une sottise et une inexactitude. Une sottise car les problèmes fonciers ne sont pas les mêmes autour de la place de la Concorde à Paris, au coeur du Massif central en zone rurale et dans les profondeurs de la forêt guyanaise. Une inexactitude, car s'il est un domaine dans lequel la loi nationale française connaît d'immenses dérogations suivant les territoires de la République auxquels elle est appliquée, c'est bien celui du foncier.

J'ai évoqué brièvement le particularisme de la publicité foncière en Alsace Moselle avec le Livre foncier, j'aurais pu vous parler du régime juridique de la chasse et des droits de chasse fondamentalement différents en Alsace que dans le reste de la France. Je vous ai parlé suffisamment des grandes particularités du régime juridique et fiscal foncier de la Corse. J'aurais pu vous dire aussi que si les terres que l'eau de la mer recouvre sont en principe du domaine public de l'Etat et que ceci s'applique aux lagunes salées du littoral en communication directe avec la mer, la loi a décidé que certaines lagunes salées communicant pourtant avec la mer très directement pouvaient, dans certaines régions de France, avoir le statut de propriété privée. Je pourrais même vous dire qu'en Auvergne, au coeur de la France profonde, existe une forme de propriété collective, celle des biens sectionnaux, qui ne sont ni communaux, ni particuliers et qui posent d'ailleurs bien des problèmes de gestion.

Si tant d'exceptions à la législation foncière nationale ont été reconnues ou concédées à tant de parties du territoire de la France, il est très clair qu'il ne faut pas hésiter pour la Guyane à légiférer spécifiquement en matière foncière.

Comme il existe déjà de très nombreuses dispositions diverses concernant le foncier guyanais, y compris celles qui ont été décidées à l'époque du législateur colonial, il serait utile déjà de regrouper dans un document clair et explicite l'ensemble des documents de droit positif existants applicables à la Guyane en matière foncière et ayant valeur législative ou réglementaire.

Au-delà de ce qu'il faudrait bien appeler « code foncier de la Guyane française », il conviendrait de regrouper l'ensemble des dispositions législatives indispensables dans le cadre d'une grande « loi foncière pour la Guyane » qui serait alors intégrée au code des dispositions existantes pour constituer le socle juridique clair et précis qui fonderait la politique foncière de ce territoire pour plusieurs décennies.

3.6 Le caractère irréversible de la politique foncière

La mise en oeuvre d'une politique foncière est un enjeu fondamental pour un territoire et les erreurs commises au point de départ ne pourront plus se rattraper. J'ai toujours été frappé en observant par exemple le parcellaire des villes historiques de l'Europe que les divisions de propriétés opérées au Moyen-Age perdurent jusqu'à nos jours même lorsque le paysage urbain s'est profondément transformé. J'ai fait la même observation pour le parcellaire d'une ville du XVIème siècle en Inde (Ahmedabad dans l'Etat du Gujarat) que j'ai étudié de près.

Une politique foncière fige pour très longtemps les droits des uns et des autres, rigidifie le réseau des équipements publics, modèle les perspectives urbaines, de telle sorte qu'il faut ensuite des siècles et des révolutions pour y changer quelque chose. C'est ce qui explique que les grandes erreurs de politique foncière soient à l'origine de tant de malheurs historiques de par le monde comme je l'ai exposé dans mon introduction.

Si je prends l'exemple de la Corse, j'ai voulu vous exposer à quel point nous payons encore aujourd'hui les conséquences malheureuses des erreurs de politique foncière commises sur le littoral de notre île dans les années 50 et 60, à une époque où précisément chacun pouvait croire que ces espaces-là n'avaient pas une très grande valeur, qu'ils étaient suffisamment vastes pour être distribués largement, et sans que l'on tienne compte d'ailleurs du respect des équilibres sociaux, naturels ou économiques.

Ainsi, a-t-on réparti injustement des terres agricoles par exemple pour les exploiter par des spéculations inadaptées, telle que la viticulture de masse, qui ont conduit d'ailleurs à l'abandon, à l'arrachage après la plantation, tandis que par ailleurs, les laissés pour compte de ces distributions s'exaspéraient de voir successivement subventionnés la plantation puis l'arrachage puis la conversion à une autre culture.

Je pourrais également prendre bien d'autres exemple en matière touristique ou d'équipements publics.

L'histoire foncière de la Corse touche plutôt à son terme, même s'il nous faudra quelques décennies avant de corriger les erreurs fondamentales qui ont été commises dans le passé. Votre histoire foncière en est plutôt à son commencement, il faut tout faire pour l'orienter sur de bonnes voies.

Je serais heureux d'apporter ma modeste contribution à cette orientation non pas en tant que député de la Corse mais en tant que député de l'ensemble de la France et donc un peu aussi de la Guyane comme vos propres représentants à l'Assemblée nationale ou plutôt vos représentantes, sont aussi celles de la nation toute entière et donc un peu aussi celles de la Corse.

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Vendredi 30 Novembre 2007

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