LA LOLF AU QUOTIDIEN : « MY LIFE AND LOLF »

Contribution à la table-ronde sur les finances publiques pour les élèves de l'ENA
7 novembre 2007



Chers Camarades,
vous arrivez à la fin d'un enseignement sophistiqué, au moment précis où nous espérons vivre un moment historique, que le Président de la République, qualifie de révolution dans la gestion des comptes publics, deux siècles après la création de la Cour des Comptes.
Dans ce contexte révolutionnaire, la nouvelle procédure budgétaire issue de la LOLF ainsi que la certification des comptes publics constituent une étape et certainement pas une fin en soi.
La LOLF est aujourd'hui un outil en gestation, de très haut niveau technique, sans aucun doute fascinant pour ceux qui ont la charge, au sommet de notre technostructure, de gérer les fonds publics. Mais je voudrais aujourd'hui vous exposer, bien en-deçà de ces sommets mandarinaux, ce qu'est la LOLF au quotidien pour un vulgaire député, et aussi ce qu'elle devrait être pour l'ensemble des fonctionnaires, les obscurs et les sans-grades qui n'ont pas fait les grandes écoles ainsi que pour les citoyens qui sont, non seulement les électeurs qui confèrent toute légitimité à notre système public, mais encore les contribuables qui assurent l'intégralité de son financement.

Le vulgaire député que je suis, même s'il est un ancien élève de cette maison et qu'il s'intéresse de près aux questions budgétaires et comptables, considère que si des progrès techniques immenses sont en train de se réaliser malgré les difficultés du système d'information afférent, la LOLF pèche terriblement par manque de sincérité comptable du gouvernement, par une présentation parfois absurde, par le fait qu'elle reste largement un exercice formel, très éloigné des pratiques de gaspillage et de dissimulation décrites avec lucidité par le Président de la République.
Au fil des années, j'ai rappelé, dans le cadre de cet enseignement un certain nombre d'exemples précis des manques de sincérité. Par exemple, en 2006, je citais le mensonge en matière de prévision de croissance économique : à l'automne 2004, le consensus évoquait pour 2005 une croissance de l'ordre de 1,7%, tandis que le gouvernement prétendait atteindre 2,25% et que le résultat fut effectivement 1,7%.
Pour 2007, le gouvernement persiste à prétendre que nous aurons une croissance supérieure à 2,25% quand le consensus s'établit à 1,8%.
On a bien sûr le droit de se tromper dans une prévision économique, mais s'agissant de prévisions aléatoires, la vieille règle comptable de prudence oblige évidemment à choisir l'hypothèse basse de manière à garantir, en tout état de cause, la sincérité de la prévision.
Bien d'autres exemples peuvent être donnés de ces comportements.
Prenons le budget des affaires étrangères. L'esprit de la LOLF voudrait que l'on regroupe de manière synthétique les dépenses de l'action extérieure de l'Etat. Or, dans le fascicule Action extérieure de l'Etat, il n'y a pratiquement pas un mot du commerce extérieur de la France, sauf en page 32, du seul point de vue des intérêts commerciaux de la France dans le cadre de l'Union européenne.
Quant à repérer et analyser les dépenses afférentes au commerce extérieure dans le fascicule Développement et régulation économique, cela relève de l'exploit administratif et je proposerais avec plaisir que l'on soumette un tel travail à votre sagacité dans le cadre des épreuves sur dossier.
Comment s'étonner dans ces conditions que notre système d'encouragement à l'exportation ait réussi le prodige de rater la vente d'avions Rafale au Maroc, que le déficit du commerce extérieur de la France atteigne 40 milliards d'euros cette année, et que soit prochainement installée à l'Elysée une cellule spécialement chargée des grands dossiers commerciaux extérieurs, parce que nous dit-on l'organisation actuelle, dans les ambassades, aux finances et ailleurs est incapable de gérer ces dossiers !
Autre exemple : dans le budget Action extérieure de l'Etat, le ministre nous indique en commission qu'il manque 100 millions d'euros pour assurer l'intégralité de nos obligations en terme de contributions aux organisations internationales, mais que l'on ajoutera de l'argent au budget supplémentaire. Si le maire de Venaco en Corse présentait un budget traitant de la même manière les contributions de sa commune à un syndicat intercommunal, son budget serait déféré à la chambre régionale des comptes pour manquement évident à la sincérité.
Mais ce qu'il y a de cocasse, c'est que les contributions volontaires et non obligatoires de la France à ces organisations ne figurent pas dans ce même fascicule. Et j'ai, par exemple, interrogé le gouvernement sur le coût pour les finances de l'Etat d'un prêt de 80 millions d'euros environ à l'Unesco à Paris dont les intérêts sont gracieusement payés par la République sur une durée de vingt ans.
Je n'aurais pas la cruauté d'évoquer l'aventure « Arche de Zoé » mais, dans le cadre de la justification à l'euro près, j'aimerais tout de même savoir ce qu'ont coûté les transports en Transal de ces jeunes gens audacieux aux frais de la République. Et je tiens à votre disposition une analyse rigoureuse des opérations grotesques et inutiles mais fort coûteuses que la France a successivement menées lors du tremblement de terre du Gujarat en Inde, et plus récemment, lors du Tsunami affectant en particulier la Thaïlande.
Je puis vous assurer que dans les deux cas aucune des actions entreprises n'a eu le moindre effet en terme de secours et d'aide, qu'elles ont entraîné des réactions de rejet et qu'elles ont coûté fort cher.
Le principe reste toujours malgré la LOLF: « Quand on aime, on ne compte pas ».
Plus globalement, malgré la LOLF, des données aussi essentielles que le déficit restent très difficiles à apprécier, tandis qu'un élément aussi fondamental que l'analyse de la charge des pensions de retraite des fonctionnaires apparaît dans la présentation de manière très marginale.

S'agissant par exemple du déficit, la Cour des comptes souligne, pour l'exercice 2006, que l'amélioration constatée doit beaucoup à « la mobilisation de ressources extérieures au budget de l'Etat, notamment de la trésorerie excédentaire dans les comptes de plusieurs entités publiques – 4,75 milliards d'euros – mais aussi à d'importants reports de dépenses sur l'exercice 2007, sans que les informations disponibles permettent d'identifier celles qui auraient dû être payées en 2006. ». C'est une manière élégante d'évoquer deux phénomènes bien connus dans le monde de l'entreprise : l'assèchement des trésoreries de filiales pour améliorer le window dressing de la société mère, et la cavalerie qui consiste à remettre à plus tard ce qui devrait être payé tout de suite tout en oubliant de rattacher à l'exercice ces charges à payer.
S'agissant de la charge des retraites des fonctionnaires, il faut aller chercher l'information sur la charge globale, au fin fond du compte général de l'Etat où elle est évaluée à la bagatelle de 1031 milliards d'euros, sans que l'on nous explique pourquoi avec les même méthode et le même taux d'actualisation, l'évaluation de cette charge a augmenté de 231 milliards d'euros depuis 2002 et de 50 à 60% du PIB.
Notons également au passage que cette donnée fondamentale qui conduit le gouvernement à juste titre à ne remplacer qu'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite n'apparaît que de manière marginale dans notre présentation budgétaire alors qu'elle devrait représenter le préalable à tout débat sur nos finances publiques.
Etant député de la Corse, j'ai depuis longtemps analysé les comptes du fameux programme exceptionnel d'investissement dont est censée bénéficier notre île depuis paraît-il 2002. Ce programme mirifique représente d'après la loi de 2002 1,5 milliards d'euros sur quinze ans de contributions de l'Etat, c'est-à-dire 100 millions d'euros par an. Or, les crédits de paiement pour 2008 représente 5,2 millions d'euros auquel on ajoute artificiellement des crédits de l'agence de l'eau et de l'AFITF (agence de financement des infrastructures terrestres) en oubliant de préciser que l'intervention de ces deux organismes en Corse n'a rien d'exceptionnelle puisqu'ils interviennent dans toute la France selon les mêmes règles et que l'agence de l'eau intervenait en Corse bien avant le PEI.
Quant à l'exécution du programme après sept ans d'existence, elle ne peut être que dérisoire et l'on essaie de masquer la réalité en disant qu'on a tout « programmé », c'est-à-dire qu'une commission Théodule a dressé sous Excel un tableau des opérations que l'on engagerait volontiers si l'on avait les sous ! S'agissant de l'ensemble de la mission Administration territoriale de l'Etat, à laquelle est rattaché notre modeste PEI, je note d'ailleurs que mon excellent collègue Marc Le Fur, rapporteur de la commission des finances, a relevé que sur 1,6 milliards d'euros de crédits en AP pour 2006, les taux de consommation sont extraordinairement bas sans que le gouvernement ne puisse apporter aucune réponse satisfaisante aux questions posées.
Le Président de la République a dit que la révolution de l'argent public avait commencer avec la nouvelle procédure budgétaire et la certification des comptes publics, qu'elle était trop lente et n'allait pas assez loin et qu'il veillerait à ce qu'elle aille vite et le plus loin possible. Vaste programme !

Voilà pour la vision du député, mais il n'y a pas que le Parlement dans la vie ! Je considère que la LOLF n'aura d'effets réels mesurables sur l'efficience de notre dépense publique que si les fonctionnaires de tous niveaux mais aussi les citoyens parviennent eux-aussi à se l'approprier au quotidien.
Citer les fonctionnaires de tous niveaux, y compris les fonctionnaires d'exécution, dans cette maison peut apparaître comme une provocation. Il est pourtant inimaginable de mener une révolution de productivité dans une entreprise sans y associer tous les personnels. Pas seulement dans la vision bien française de la concertation avec les partenaires sociaux, d'ailleurs inexistants en France, qui consiste, une fois les décisions prises, d'en parler avec le petit personnel et leurs représentants pour leur faire « avaler la pilule ».
En réalité, aucune réforme de cette nature ne peut réussir si elle ne mobilise pas la base auprès du terrain. Demandez-vous pourquoi nos réformes scolaires et hospitalières successives sont de lamentables échecs : parce qu'elles sont pensées au sommet par des gens dont l'expérience pratique du sujet est lointaine et largement théorique et qu'elles sont imposées, au mieux concertées après décision, par le sommet à la base.
Allez dans n'importe quel service public et parlez de la LOLF et vous verrez qu'elle a l'image détestable au mieux d'un monstre technocratique incompréhensible, au pire d'un moyen de supprimer des postes de fonctionnaires.
Je n'ai pas encore trouvé un fonctionnaire de base qui me dise sa fierté de voir son service devenir plus efficient grâce à la LOLF alors que je peux citer bien des industries où la culture de la performance propre à l'entreprise est vécue très positivement, parfois même avec fierté. or, la rationnalisation de nos procédures, la recherche de la productivité de nos services publics sont des exercices dont la mise en oeuvre est décidée au sommet mais dont la pratique ne peut se faire qu'à la base, exactement comme dans l'industrie avec les démarches qualité.
Faute de quoi, qu'il s'agisse de produire de l'acier, des logiciels ou du service public, c'est l'échec assuré.

Et les citoyens dans tout cela, les contribuables, les cochons de payants comme on disait autrefois ? Qui connaît la LOLF parmi eux ? 1% de la population ? Prenons par exemple une préoccupation d'une grande partie des citoyens, celle du temps de travail. A-t-on expliqué aux bénéficiaires des 35 heures ce que cette bénévolence coûtait au budget de l'Etat, c'est-à-dire à eux-même en définitive en tant que contribuables ? Est-ce que jamais on a pensé indiquer à un bénéficiaire de contrat aidé, et ils sont des millions en France, représentant un coût en dizaines de milliards d'euros, ce que la République ou d'autres collectivités payent pour leur contrat.
Est-ce que l'on songe quand on délivre un passeport ou une carte d'identité à expliquer au citoyen, par une approche claire et synthétique de comptabilité analytique, ce que coûte l'établissement des ces documents et, au passage, pourquoi cela justifie qu'on leur fasse payer un droit particulier.
La LOLF est un acte de communication financière. Elle doit avant tout s'adresser aux citoyens comme la communication financière d'une entreprise s'adresse au premier chef à ses actionnaires présents ou futurs dans le cadre de l'appel public à l'épargne. Ce n'est pas parce que l'appel public à l'épargne de l'Etat se fait essentiellement de manière obligatoire qu'il peut se dispenser de toute justification.

La LOLF est un magnifique outil en train de se mettre en place, ce qui est un chemin d’autant plus long et difficile que la France était au départ un pays véritablement arriéré en matière comptable par rapport au monde anglo-saxon et même malgré l’exceptionnelle qualité de nos institutions financières, du MINEFI à la Cour des comptes en passant par l’inspection générale des finances. Face à l’immense travail que cela représente, mes critiques peuvent paraitre injuste voire blessantes. Mais, en tant que parlementaire, je suis payé pour critiquer ou pour instruire à charge et si l’on voulait appliquer la LOLF au Parlement et aux parlementaires, ce qui serait la moindre des choses, il faudrait inventer un indicateur de performance pour un député et notamment d’opposition : combien de fois a-t-il pris en défaut le gouvernement. Plus sérieusement, il faut se poser ces questions fondamentales à ce stade. La lisibilité pour le citoyen, la participation active des fonctionnaires de tous niveaux, la loyauté vis-à-vis du Parlement sont des éléments indispensables à la réussite d’une révolution vitale pour notre pays.

Jeudi 15 Novembre 2007

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