L’administration et le service public : comptabilité, gestion, qualité

Intervention de Paul Giacobbi devant les élèves de l'ENA
Table ronde Gestion et management public
Mardi 21 février 2006



Il n’y a pas de débat véritablement en France sur la mise en œuvre des outils modernes de comptabilité, de gestion et de qualité dans la production administrative et, plus généralement, la production de services publics.

Or, il y a place pour un vrai débat considérant que le secteur public ne peut plus se passer ni des outils modernes de comptabilité et de gestion, ni des méthodes d’approche de la qualité, mais considérant aussi que le contexte de production étant fondamentalement différent de celui du privé, il faut définir une utilisation différente de ces outils parfois plus difficile mais qui n’est pas moins exigeante.

En réalité, ce que l’on constate aujourd’hui, c’est que la LOLF fait l’objet d’un consensus mou et flou de la part des acteurs politiques et administratifs alors même qu’elle reste fondamentalement une auberge espagnole dans laquelle, jusqu’à présent, on a très peu apporté et où, par conséquent, il n’y a pas grand-chose pour sustenter notre appétit de transparence et d’efficacité financière.

On occulte enfin qu’au-delà du consensus apparent de l’élite politique et administrative, il y a une opposition fondamentale à la base dans la fonction publique et le service public face à la LOLF qui pourrait trouver à s’exprimer brutalement alors même qu’il faudrait autour de ces objectifs un consensus dynamique et généralisé.

I. L’administration et le service public ne peuvent plus se passer des outils modernes de comptabilité et de gestion ni des méthodes d’approche de la qualité.

C’est une évidence qui mérite quelques explications.

En effet, il y a vraiment trois approches complémentaires mais indissociables pour assurer l’efficacité d’une administration moderne.

L’outil comptable, c’est-à-dire la comptabilité patrimoniale avec le rattachement à l’exercice, l’amortissement et la provision, est évidemment indispensable pour une vision claire de la situation économique et financière du secteur public.

Mais il est également indispensable d’utiliser la comptabilité analytique et les indicateurs de performance pour apprécier que l’on a un rapport satisfaisant, optimal, entre le coût et le rendement du service public.

Enfin, il est indispensable d’utiliser les méthodes d’approche de la qualité pour permettre une satisfaction optimale de l’usager.

En réalité, il me semble que l’approche moderne de la gestion publique, ce n’est pas seulement l’approche comptable et la LOLF mais également les deux autres éléments.

On peut ajouter que, dans la gouvernance moderne, la gestion des ressources humaines a également une place fondamentale d’autant plus fondamentale d’ailleurs que les agents publics expriment souvent à la base un rejet instinctif de ces méthodes modernes au simple motif qu’ils conçoivent uniquement leur application comme un danger pour leurs intérêts ou leurs habitudes.

II. Il est indispensable, le contexte de production étant différent, d’utiliser ces outils de manière spécifique dans le secteur public.

C’est une évidence, encore faut-il l’expliciter un peu.

L’administration procure des services généralement gratuits tandis que le secteur privé, à l’inverse, fait payer l’essentiel de ses services. Le corollaire est évidemment que la notion de chiffre d’affaire peut difficilement exister dans le secteur public mais qu’il faut bien dans ce secteur analyser en terme de gestion, de comptabilité, voire de qualité ce que représente le prélèvement obligatoire.

Vous savez que ceci est riche de questions en terme, par exemple, d’appréciation de l’impôt dans la comptabilité patrimoniale, d’affectation de l’impôt à tel ou tel service ou même, en terme d’acceptation et de compréhension de l’impôt face à un niveau qualitatif et quantitatif de service public procuré en retour.

De surcroît, si l’on peu réduire d’une certaine manière la gestion de l’entreprise aux seuls outils fondamentaux l’administration publique suppose des choix et des stratégies politiques qui ne sont pas réductibles dans les logiques de ces outils.

Ce qui signifie que même si tout le monde est d’accord sur l’idée que ces outils doivent être totalement utilisés dans la production publique, ils ne peuvent être utilisés sans changements et doivent donc être fondamentalement être adaptés au contexte de cette production publique.

Il faut aussi admettre qu’il y a un espace d’analyse, de décision et d’appréciation politique qui, en aucune manière, ne peut se réduire à une gestion comptable d’optimisation et de qualité.

Le travail est donc immense. C’est votre génération, sans doute, j’ose à peine dire, notre génération qui va devoir le réaliser.

III. L’auberge espagnole et l’absence de consensus à la base

Il est évidemment beaucoup trop tôt pour tirer des bilans de la mise en œuvre de la LOLF, au-delà de quelques constatations très factuelles sur l’état d’avancement du chantier.

Il n’est pas très grave, à ce stade qu’on ne trouve pas encore beaucoup à manger dans cette auberge espagnole encore que sur bien des points je crie personnellement famine.

Je vous donnerai simplement un exemple (pièce jointe 1) sur une politique qui m’est chère, celle du programme exceptionnel d’investissements pour la Corse.

Je pourrais aussi m’inquiéter un peu du fait que l’outil informatique, indispensable à la mise en œuvre de la LOLF, soit manifestement encore en ébauche et qu’il accumule un retard grandissant par rapport à la mise en œuvre de la loi.

Ces faiblesses sont graves mais je m’inquiète plus encore de trois phénomènes :

- le développement de la LOLF dans un contexte où la communication financière publique devient de plus en plus trouble et opaque,
- l’absence d’une vraie volonté politique des gouvernants autour de la LOLF et de ses implications
- la perception de la LOLF par les agents publics à la base qui reste, à l’évidence, très négative.


A. Je vais vous donner quatre exemples frappants du contexte de communication financière douteuse dans lequel s’inscrit la mise en œuvre de la LOLF.

Premier exemple :

Le mensonge en matière de prévision de croissance économique en France semble être devenu depuis quelques années une véritable règle de gouvernement. L’exemple de 2005 est frappant.

A l’automne 2004, il était raisonnable de prévoir un prix du pétrole aux environs de 50 dollars le baril en moyenne annuelle (référence : « panier de l’OPEP ») et une croissance du PIB en France de 1,5% pour l’année 2005. Le gouvernement, en octobre 2004, s’obstinait à prévoir un pétrole à 37 dollars le baril et une croissance à 2,5%...
(Pièce jointe 2 : Intervention Budget 2005)

Deuxième exemple :

Sur l’appréciation du déficit public, on continue à mettre en avant, avec parfois une pointe d’arrogance, une amélioration en termes de déficit public alors que l’on continue souvent à raisonner en trésorerie et sans tenir compte de mouvements évidents de débudgétisation.

Troisième exemple :

Les conditions de transfert de compétences, de charges et de ressources vers les collectivités locales se fait dans un contexte extrêmement cynique de viol manifeste des principes, constitutionnels aujourd’hui, d’équité du transfert.
On peut, à cet égard, citer les trois exemples de l’APA, du RMI et du handicap.

Quatrième exemple :

Une opération publique, même lorsqu’elle est très médiatique, fait rarement l’objet d’une réflexion financière préalable en termes de coûts/avantages. Combien d’années faudra-t-il attendre, par exemple, pour connaître une évaluation chiffrée de la croisière de dépollution du malheureux Clémenceau alors même qu’on aurait plutôt attendu des justifications et des analyses financières en amont des décisions, ce qui aurait peut-être évité le désastre.


B. L’absence de volonté politique.

Certes, tout le monde a l’air d’accord avec la LOLF mais personne, par exemple, chez nos innombrables candidats à l’élection présidentielle ne semble vouloir en faire un enjeu alors que nous sommes au cœur de ce qui pourrait être une évolution très saine pour un Etat moderne.


C. Enfin, au lieu de donner à la base des agents publics l’idée que la LOLF, et plus généralement les méthodes modernes vont redonner à leur action un renouveau, une dynamique, de nouvelles ambitions, tout est organisé pour leur laisser penser que ces outils sont uniquement là pour remettre en cause leurs intérêts et leurs habitudes.

En terme de conduite du changement à la base, pour le moment, j’ai le sentiment que la mise en œuvre de la LOLF est une contre-performance majeure.

Mardi 21 Février 2006