Intérêts et limites des transferts de compétences et de pouvoir normatif d'Etat au profit des collectivités territoriales dans les domaines de l'urbanisme et du foncier

Intervention de Paul Giacobbi au colloque sur "Les enjeux juridiques du débat statutaire dans les départements d'outre-mer", 31 octobre 2009, Université de la Martinique



En recevant le programme de cette journée, j'ai réalisé avec angoisse qu'à la différence de tous les autres intervenants, je n'étais pas professeur de droit, ce qui me place évidemment dans une situation d'infériorité très désagréable avec mon pauvre bagage universitaire (Science Po Paris et l'Ecole Nationale d'Administration) face à cette impressionnante brochette de juristes universitaires.

J'ai donc besoin de me justifier en préambule sur ma légitimité d'autant que – je préfère l'avouer tout de suite – je suis un homme politique et, circonstance très aggravante encore, je suis député de la Corse et président du Conseil général de la Haute-Corse. A ce titre, je tiens à saluer la présence de mon collègue et ami Claude Lise, dont j'ai beaucoup apprécié l'intervention particulièrement réaliste sur l'attitude du Parlement face aux particularismes de régions d'outre-mer ou insulaires.



J'ai cependant – à défaut de légitimité – une certaine expérience des problèmes juridiques liés à la décentralisation en général et celle de l'urbanisme et du foncier en particulier :

Je suis administrateur civil au ministère de l'équipement et j'ai travaillé de 1982 à 1986 puis de 1996 à 1997 au sein de la direction centrale de l'urbanisme de ce ministère.
En tant qu'élu de la Corse depuis 1982, j'ai été au centre du débat statutaire de cette île ; j'ai connu trois ou quatre statuts successifs (la création en 1975 de deux départements, le statut Deferre en 1982, le statut Joxe en 1991, le processus de Matignon et la loi du 22 janvier 2002) ainsi que le référendum de 2003. J'ai particulièrement suivi certains aspects des transferts de compétences s'agissant de l'urbanisme et du foncier. Je voudrais remarquer au passage qu'après que nous ayions longuement discuté de la Corse sur le « pouvoir législatif » qu'il fallait - ou non – accorder à la région, personne ne s'est donné la peine, dans le cadre de ladite région, de mettre en oeuvre le peu de pouvoir qui lui avait été octroyé à ce titre !
A ce titre, je suis intervenu à deux reprises dans les parages le 12 mai 2006 dans le cadre de l'Université Antilles Guyane sur le sujet de l'expérience corse de la zone franche. Et en décembre 2007, en Guyane sur « La Corse et son handicap foncier : quels enseignements en tirer pour la Guyane ? »
Enfin, il se trouve que j'ai une certaine connaissance du droit de l'urbanisme dans la plus grande démocratie du monde, l'Inde, qui est, en théorie seulement, un Etat fédéral mais qui représente plutôt un modèle semi-fédéral ou semi-unitaire décentralisé qui doit être considéré car le cadre qui vous est proposé en est, par certains aspects, assez proche.

Cette expérience, finalement assez diverse, n'est malheureusement pas transmissible et je voudrais vous dire qu'il n'y a pas de modèle à suivre ou de leçon à donner.
En revanche, vous pouvez tirer profit de l'exposé de certaines expériences mettant en lumière les points positifs, les échecs, les frustrations et les erreurs pratiques ou fondamentales.


Le droit de propriété est avec la liberté, la sécurité et la résistance à l'oppression, un droit constitutionnel issu directement de la Révolution française. Ils constituent les « droits naturels et imprescriptibles de l'homme ». L'Ancien Régime ignorait la notion d'un droit de propriété unique sur une assiette foncière donnée parce qu'en vertu du droit féodal, il n'y avait pas un droit unique mais plutôt un cumul de droits hiérarchisés entre différentes personnes. Ainsi, le vassal pouvait posséder une terre et la cultiver, au titre de ce que l'on appelait la « propriété utile », mais le seigneur titulaire du fief disposait de ce que l'on appelait « la propriété éminente » avec toutes sortes de droits afférents.

C'est pourquoi il existe en France une revendication très profonde d'un absolutisme du droit de propriété de la terre qui supporte très mal la réglementation étatique de l'urbanisme ou le pouvoir d'expropriation.

C'est la raison pour laquelle la décentralisation du droit de l'urbanisme est très importante psychologiquement puisqu'elle permet que l'atteinte au droit de propriété soit décidé par des élus de proximité et non pas par des représentants du pouvoir « régalien » et dans un cadre de consultation du public par un mécanisme d'enquête publique.

Au-delà de ce rappel psychologique et historique, il est essentiel de distinguer dans le droit de l'urbanisme trois éléments :

le pouvoir de décision individuel (celui d'accorder par exemple un permis de construire),
le pouvoir de planifier c'est-à-dire d'élaborer des documents qui vont plus ou moins strictement encadrer la décision individuelle,
le pouvoir normatif d'organiser les procédures pour tout cela mais aussi de décider des niveaux pertinents de planification ainsi que des règles d'ordre public qui s'appliqueront en l'absence de documents de planification et auxquelles ces documents, quand ils existent, ne peuvent déroger.

S'agissant du foncier, il faut distinguer la question de l'attribution de la propriété entre l'Etat et les collectivités décentralisées du domaine public ou privé et les règles proprement dites du droit de propriété en général.


Le droit de l'urbanisme, et même à certains égards celui qui concerne le foncier, public ou privé, des collectivités publiques, est extraordinairement flou, partagé, procédural et complexe.
Il est essentiel d'en être conscient avant de décider des modalités d'une quelconque décentralisation dans ce domaine.

Par exemple, c'est un droit dans lequel la hiérarchie des normes n'est pas toujours si claire que cela. En théorie bien sûr, la loi est supérieure au règlement et ceux-ci aux actes réglementaires des autorités locales. Mais je vous assure que la notion de compatibilité d'un PLU (Plan Local d'Urbanisme) à un SCOT (Schéma de Cohérence Territoriale) ou plus encore à un schéma régional tel que le PADDUC de la Corse (Plan d'Aménagement et de Développement Durable) peut tourner au casse-tête et susciter la jurisprudence la plus complexe, si l'on ajoute à tout cela l'influence relative de la loi Littoral.
Dans le domaine foncier, les choses ne sont pas non plus si claires.
Par exemple, transférer une forêt de l'Etat à une région dès lors que s'applique le code forestier et sachant que l'exploitation reste déficitaire change-t-il autre chose que le symbole et les apparences ?

Par ailleurs, c'est un droit partagé, peut-être le plus partagé de tous. Par exemple, même s'il y a décentralisation du permis de construire, les représentants de l'Etat jouent un rôle décisif, par exemple les ABF (Architectes des Bâtiments de France) qui décident d'un quart des permis de construire décentralisés en théorie.

Tous les droits ne sont pas ainsi « partagés ». Ainsi, le droit fiscal, dont parlait tout à l'heure mon ami Bernard Castatgnède, n'est pas partagé du tout : il serait inimaginable de soumettre à enquête publique préalable une augmentation ou une modification d'un impôt quelconque...

Il y a aussi un partage avec le public, du fait de la multiplication des procédures d'enquêtes publiques, de concertation préalable, d'information et de publicité. En pratique, ce partage s'effectue beaucoup avec les associations de défense de l'environnement qui ne sont pas les moins douées pour le contentieux administratif. De toute façon, le pouvoir est quotidiennement partagé avec le juge administratif qui intervient bien plus souvent dans ces domaines que dans tout autre, surtout au sud de la Loire.
Enfin, c'est un droit flou et qui évolue tout seul, ou plutôt de manière prétorienne. Que signifie exactement, au sens de la loi Littoral, un « hameau nouveau intégré à l'environnement » ou « un espace proche du rivage », c'est selon... l'année, la latitude, le rivage océanique ou seulement maritime etc... Ce n'est pas du tout rigoureux et sécurisant.

Enfin, c'est un droit aux procédures si complexes qu'il est pratiquement impossible de les mener sans prêter le flanc à la critique contentieuse. J'ai coutume de dire qu'il n'existe pas d'exemple de permis de construire légal, sauf si l'avocat de la partie requérante est paresseux ou le juge inattentif !
Il y a tellement peu de sécurité juridique que le seul moyen pour un promoteur immobilier d'être garanti de la viabilité d'un permis de construire est d'attendre qu'il soit « purgé » des délais de recours contentieux!

Si je vous mets en garde sur tout cela, c'est qu'il est souvent illusoire de décentraliser le droit de l'urbanisme et même celui qui concerne le foncier des propriétés publiques.

Une magnifique loi peut vous donner le sentiment que les élus locaux exercent un nouveau pouvoir et puis vous comprenez, après quelques années de pratique, qu'il n'en est rien et que ce qui a seulement changé, c'est que les choses sont bien plus compliquées qu'avant. Seule une analyse rigoureuse par des praticiens et des juristes vraiment spécialisés peut permettre de se faire une idée exacte de la portée d'une décentralisation dans ces domaines.

Nous reviendrons au cours de l'exposé sur ces différentes définitions.
Je voudrais simplement vous donner quelques exemples concrets et contrastés :
des difficultés d'une trop forte centralisation de l'urbanisme et du foncier (I)
des limites et des succès d'une décentralisation poussée telle qu'elle est conçue et pratiquée en France (II)
avant de vous suggérer, m'inspirant d'ailleurs de l'exemple relativement pragmatique de l'Inde, quelques pistes pour une décentralisation pragmatique, plus souple et plus dialoguante entre les différents échelons dans ces domaines (III).

I. Des difficultés d'une trop forte centralisation de l'urbanisme et du foncier

En Corse, l'application des règles foncières nationales à notre île a créé une situation catastrophique avec en particulier la multiplication des situations d'indivision qui interdisent la mise en valeur des biens immobiliers concernés. Malheureusement, cette situation a perduré dans la mesure où il apparaissait impossible de modifier le code civil au plan national au motif qu'il fallait sortir notre île des chicaneries de l'indivision et du titrage des propriétés qui empoisonnaient depuis deux siècles la vie quotidienne des insulaires.
Autrement dit, le pouvoir normatif étant totalement centralisé s'agissant de la propriété foncière, il s'est révélé impossible pendant deux siècles d'adapter la loi nationale à la situation historique et juridique du foncier en Corse. Il a fallu un débat très poussé sur la décentralisation de la Corse pour que la loi nationale (loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse) accepte d'édicter des mesures spécifiques de nature à remettre de l'ordre dans le foncier de la Corse. Ces mesures, dérogatoires au droit commun pour une situation qui, en droit commun, était en fait dérogatoire depuis deux siècles en Corse, sont très positives et nous permettront de régler – en quelques décennies ! - notre problème foncier...

Encore récemment, lorsque j'ai voulu que la gestion de l'indivision soit plus souple en Corse qu'ailleurs, tout simplement parce que nous avons bien plus de situations d'indivisions qu'ailleurs, il m'a été répondu encore que l'on ne devait pas porter atteinte au code civil par une dérogation « pour faire plaisir à nos amis corses ».

Si je prends l'exemple de la Guyane où l'Etat possède la quasi totalité du territoire au titre du domaine privé de l'Etat, je constate que les cessions de terrains se font au coup par coup, sans plan préalablement établi d'urbanisme et d'aménagement, tandis que les occupations illicites se multiplient et se pérennisent. Il serait en revanche beaucoup plus raisonnable que l'Etat organise la cession de son domaine privé de manière progressive, dans un cadre où l'urbanisme et l'aménagement seraient organisés par les collectivités locales. Là encore, la centralisation dans le domaine foncier a donné de très mauvais résultats.
Pour ceux qui voudraient plus de détails, vous trouverez sur mon site internet (paul-giacobbi.org) le texte précis de mon intervention à Cayenne en 2007.

S'agissant de l'urbanisme, on aurait pu penser qu'en Corse, qui est une île au très remarquable patrimoine paysager et environnemental, l'Etat aurait veillé, lorsqu'il exerçait l'intégralité du pouvoir et des compétences dans le domaine de l'urbanisme à une protection harmonieuse de ce patrimoine et à une mise en valeur équilibrée. Or, c'est l'inverse qui s'est produit puisque les pires atteintes à l'environnement qu'ait connu la Corse au cours des trente dernières années ont été systématiquement encouragées et autorisées par les services de l'Etat qui se sont souvent mis au service des intérêts privés sans aucune considération pour l'intérêt général. On peut en donner plusieurs exemples : des autorisations massives de construction sur quelques points du littoral, des autorisations de construire des ports dans des conditions telles qu'il en est résulté des problèmes considérables en terme d'érosion ou d'ensablement des côtes voisines, une urbanisation catastrophique de certains sites comme le sud de Bastia ou la ville d'Ajaccio.

D'un point de vue général, on peut dire que les plus grands ratés de l'urbanisme en France sont intervenus au moment où il n'existait aucune forme de décentralisation de l'urbanisme dans notre pays.

Ces simples considérations d'expérience démontrent à l'évidence que l'urbanisme centralisé, loin d'être indépendant et soucieux de préserver l'intérêt général, est au contraire laxiste et sensible aux intérêts privés, tandis que l'urbanisme décentralisé – parce qu'il est soumis à un contrôle politique et procédural beaucoup plus étroit par le public - est finalement plus strict et plus indépendant des intérêts privés, à l'inverse des discours journalistiques sur l'administration intègre et l'élu prévaricateur.

La décentralisation est parfois plus rigoureuse que le centralisme et je ne suis pas certain, par exemple, que si les centrales nucléaires étaient contrôlées plus directement par les autorités locales au lieu d'être uniquement sous la tutelle d'organismes étatiques, il serait possible d'y oublier 37 kilos de plutonium comme cela s'est produit récemment à Cadarache...

Sur le plan foncier, je relève aussi que l'Etat est un très mauvais gestionnaire de sa propriété foncière. Il gère effroyablement son patrimoine immobilier (voir les exemples désolants du bâtiment des Journaux officiels ou du centre de conférence international) et de manière encore plus désastreuse les bâtiments et les terrains qui ont perdu leur usage comme, par exemple, les bâtiments et les terrains militaires désaffectés.

Je suis donc tout à fait clair : la décentralisation de l'urbanisme et au moins de la propriété foncière de l'Etat aux collectivités locales est indispensable, elle ne peut pour autant s'opérer dans n'importe quelles conditions.

L'urbanisme centralisé et la gestion directe par l'Etat du domaine public et privé en France ont fait leurs preuves : c'est un désastre !

II.Les limites et les succès d'une décentralisation poussée

En Corse, au moment de l'invasion française en 1759, s'est mise en place une politique d'Etat consistant à constituer, comme c'était le cas sur le Continent de par la politique de Colbert plus d'un siècle auparavant, de grandes forêts domaniales en les prenant d'ailleurs sur les propriétés communales.

L'article 21 de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse transfère à la Collectivité Territoriale de Corse, équivalent de la Région, la totalité des forêts domaniales. Cette mutation de propriété de l'Etat à la Région ne change pas grand chose en pratique puisque la Région a aussitôt passé contrat avec l'Office National des Forêts pour assurer la gestion du domaine forestier désormais régional. Mais la Région peut imposer désormais sa vision écologique et économique de la forêt et cette rétrocession met fin à une véritable spoliation historique. C'est donc plutôt un succès même s'il reste symbolique et qu'il faudra le recul indispensable dans le domaine forestier pour juger de ses effets.


Par ailleurs, la même loi avait prévu que la Corse ou plus exactement la région devait élaborer un schéma d'aménagement à l'échelon de l'île que l'on a appelé le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse.

Il s'agissait théoriquement d'une compétence décentralisée de la région que d'élaborer ce document. Cependant, la loi faisait obligation à la région de le faire, tandis que le cadre général était à la fois très ambiguë – on ne savait pas par exemple si le plan pouvait adapter la loi Littoral – et très complexe, tandis que la procédure faisait de l'élaboration de ce document une véritable usine à gaz à peu près impossible à faire fonctionner.
En réalité, on sait qu'il est très difficile de faire des schémas d'urbanisme au plan régional et que, selon la formule de mon ami Antoine Givaudan qui a inventé la planification de l'urbanisme au ministère de l'équipement : « ce plan ne peut servir à occuper l'espace, il ne pourra donc servir qu'à occuper les esprits ».

C'est donc un exemple de ce qu'il ne faut pas faire. Il faut laisser à l'échelon décentralisé le choix de faire ou de ne pas faire un tel schéma, sa portée juridique doit être extrêmement claire dès le départ et il ne faut surtout pas en faire un document qui prétend dicter l'avenir de tout un territoire – par exemple, son mode de développement agricole, industriel ou touristique - mais seulement répondre à des questions simples et pratiques : ce qui doit être protégé et laissé en l'état, ce qui peut être urbanisé et comment, quelles infrastructures sont indispensables à l'urbanisation. Il est trop facile pour la technocratie d'Etat de prévoir dans un discours ronflant qu'une région, au surplus relativement lointaine et très particulière devra dire dans un document si elle préfère tel ou tel type de développement.

Il est tout de même surprenant que le document d'urbanisme qui prévoit le droit des sols et les infrastructures publiques dans les vingt prochaines années pour la ville de Delhi en Inde, qui devrait passer de 20 à 40 millions d'habitants, soit plus simple, plus court que le plan de développement de la Corse qui concerne l'avenir d'une île de 300 000 habitants. Pourtant, le plan d'urbanisme de Delhi est très précis. Il prévoit tout, y compris le nombre, la capacité et la localisation des édifices culturels, des écoles d'infirmières et des casernes de pompiers.
Résultat de la « décentralisation » de ce Plan régional en Corse : la procédure a entretenu la chronique des polémiques locales pendant des années, ceux qui étaient le plus violemment critiques étaient d'ailleurs souvent ceux qui n'avaient même pas lu le document mais qui en avaient entendu parler. Finalement, l'Exécutif Régional a retiré au dernier moment son projet, probablement d'ailleurs sur ordre du Gouvernement. c'est donc un échec.

Mais c'est d'autant plus un échec que ce fameux PADDUC était supposé régler les difficultés d'application de la loi Littoral, par une adaptation qui ne devait pas être une dérogation tout en restant dans les limites d'une compatibilité qui n'était pas une conformité.

Vous avez tous compris ce que cela veut dire et je vous en félicite car vous êtes de fins juristes. Pour ma part, malgré des années – hélas des décennies - d'expérience, je n'ai toujours pas compris !

Désormais, comme il n'y a pas de PADDUC, ni de directive intelligente et concertée relative à l'application de la loi Littoral, une grande partie des POS encore en vigueur sont illégaux. De ce fait, beaucoup de permis sont attaqués avec succès, tandis qu'il peut arriver que certains permis totalement illégaux mais disposant d'une prescription acquise parfois grâce à une complicité préfectorale, soient en définitive validés.

Où est la justice, où est la sécurité juridique ?

Cependant, au-delà de ces grands débats juridiques sur ce qu'il faut décentraliser ou non, c'est parfois dans le cadre de pratiques concertées et informelles entre acteurs responsables et intelligents que les meilleures réussites sont rendues possibles.

Je voudrais à ce titre citer l'exemple de la gestion des espaces protégés acquis par le Conservatoire du Littoral en Haute-Corse, mon Département.

Le Conservatoire du Littoral achète des propriétés considérables au bord de mer et en assure théoriquement la gestion. Cette procédure peut paraître très centralisatrice.

Il n'en est rien. D'abord parce que le Conservatoire prend la décision d'acheter dans le cadre d'un conseil des rivages où des élus sont représentés et l'Etat est d'autant plus sensible à leur avis qu'ensuite ce sont les collectivités locales – en Haute-Corse, le Département – qui vont financer et organiser très largement la mise en valeur de ces espaces protégés une fois qu'ils auront été acquis par l'établissement de l'Etat.

Dans mon Département, plus du quart du linéaire littoral appartient au Conservatoire et se trouve géré par le Conseil général dans le cadre d'une convention. Cela coûte assez cher pour la collectivité locale mais le partage des responsabilités est intelligent : l'Etat achète avec ses moyens et son savoir-faire d'acheteur indépendant et expérimenté, la collectivité gère au quotidien avec ses moyens et son expérience du terrain. Je puis vous dire que c'est véritablement un succès. Il y a même des endroits où le foncier à protéger est partagé entre le Conservatoire, le Conseil général et les communes et cela marche fort bien en général.

Si l'on avait transféré l'acquisition par le Conservatoire aux collectivités locales, c'eût été une catastrophe. Si, au nom de la clarté des choses, on avait décidé que l'Etat propriétaire devait gérer lui-même, c'eût été aussi désastreux. Vous voyez là que je dis le contraire de ce que j'ai dit tout à l'heure pour le transfert de la domanialité privée de l'Etat aux collectivités territoriales... Tout dépend des circonstances et il n'y a pas de principe unique pour dicter la décentralisation dans ces domaines : il faut être pragmatique.

III.Pour une décentralisation pragmatique, au moins dans le domaine de l'urbanisme et du foncier

Voici plus de vingt-cinq ans que nous avons débattu en Corse de la fameuse « question statutaire » et d'ailleurs ce que nous avons expérimenté dans notre île est plusieurs fois devenu une règle applicable à toutes les régions, par exemple :
l'élection de l'assemblée régionale au suffrage universel qui fut instauré en Corse dès 1982,
l'idée de fusionner les élus ou les assemblées départementales et régionales qui a été lancée en Corse par le référendum de 2003 et interrompue par une réponse négative mais qui a été, d'une certaine manière, reprise cette année avec le projet de réforme des collectivités locales.

Au-delà de l'extrême complexité du débat, rendu obscur par le goût pervers de la procédure et cette confusion des esprits à propos de concepts juridiques fondamentaux (notion de communautarisme, d'adaptation normative etc...), je retiens le caractère incroyablement dogmatique et absolument pas pragmatique des vingt-cinq années de réformes décentralisatrices que j'ai connues en Corse.

C'est pourquoi, ayant la chance d'appartenir aussi à une seconde patrie, l'Inde, et de connaître un peu son droit de l'urbanisme et sa pratique du dialogue entre les différents échelons de collectivités, je voudrais vous donner un petit aperçu de ce pragmatisme.

L'institution municipale en Inde est très ancienne, au moins trois siècles, et bien avant l'indépendance, les élites indiennes ont appris l'exercice des responsabilités publiques en participant à la gestion municipale (ainsi Jawaharlal Nehru explique dans ses mémoires ce qu'il a retiré de l'expérience d'adjoint chargé de l'assainissement dans une capitale provinciale...).
Le 74ème amendement de la Constitution indienne publié en 1993– qui est la plus longue et la plus détaillée de toute la planète – confère une forte compétence décentralisée en matière d'urbanisme aux collectivités municipales (« Municipal corporations »).

Vous noterez mon hypocrisie : comme je ne souhaite pas m'immiscer dans le débat sur l'application de l'article 74 de la Constitution française, je préfère parler du 74ème amendement à la Constitution indienne qui traite lui aussi, par une étrange coïncidence de la numérotation, de la décentralisation !

Cependant, les Etats et même l'Union indienne sont très loin d'être inactifs dans ce domaine. J'ai eu l'occasion de le vivre en travaillant dans le pays dans le domaine de la préservation du patrimoine architectural urbain.

Au passage, je vous signale qu'en Inde, pays qui compte au moins un milliard cent millions d'habitants, il y a 3 636 collectivités locales !

Il n'existe pas de loi fédérale en Inde qui protège spécifiquement les quartiers anciens des villes historiques, en dehors des règles applicables, comme en France, aux abords des monuments historiques. Mais comme ce système est très formel et peu suivi, il n'instaurait pas, malgré les compétences théoriques de l'Union indienne, une protection efficace.

Dans les années 80, notamment à Mumbaï, des urbanistes et des architectes ont initié des expériences de planification souple et de mise en valeur des centres historiques. Ce sont des politiques complexes qui comprennent :
des études d'inventaire préalables
le retour aux techniques traditionnelles pour la restauration
une politique financière d'encouragement à la réhabilitation du bâti ancien etc...

Il n'existe, à ce jour, à ma connaissance, aucune loi ni fédérale, ni au niveau des Etats fédérés, qui réglemente tout cela. Cependant, à Mumbaï, dans le Gujarat, à Kolkota, dans le Rajasthan et dans bien d'autres endroits, des municipalités en collaboration avec les Etats ont mis en place des politiques concertées intelligentes et qui commencent à porter leurs fruits.

Très peu de règles juridiques ont été introduites, même s'il a fallu pour le Gujarat, ville d'Ahmedabad, mettre en place un « permis préalable de démolir » sur lequel j'ai personnellement travaillé. C'est donc une attitude pragmatique qui fonctionne.

Plus généralement, il existe en Inde une bonne dizaine de codes de l'urbanisme différents suivants les Etats. Mais pour la planification de l'urbanisme dans les grandes villes, il existe une sorte de recommandation fédérale envers les Etats et les municipalités dont le modèle est ce qui a été fait pour la capitale Delhi. De même existe-t-il une sorte de code des collectivités territoriales proposé par l'Union indienne qui s'appelle le MML (Model Municipal Law) publié en 2003 et dont se sont inspirés plusieurs Etats (Bihar, Rajasthan, Orissa etc...)

L'Union indienne ne peut pas juridiquement imposer quelque chose dans ce domaine mais elle peut diffuser les bons modèles et encourager les bonnes pratiques par des incitations financières.

Imposer un modèle unique serait une totale absurdité. Vous ne pouvez pas, par exemple, traiter l'urbanisme ou la préservation du patrimoine de la même manière à Ahmedabad, centre ancien déserté, qui ne compte qu'une vingtaine de grands propriétaires ou dans les vieux quartiers du Nord de Kolkota surpeuplés où il existe une infinité de propriétaires outre que les modèles d'architecture, le climat, le tracé des voiries, les modes de vie sont totalement opposés dans les deux villes.

En revanche, comme l'Etat fédéral n'a pas de base juridique – n'ayant pas la compétence de l'urbanisme – pour légiférer dans ce domaine et dans la mesure où les Etats fédérés n'ont pas matière à mettre en place une législation entièrement spécifique, il est indispensable que l'Union indienne édite un modèle, sans valeur juridique, destiné à être adapté aux situations locales.

Si c'était un jour possible en France d'être un peu pragmatique, j'aimerais bien par exemple :

une décentralisation normative à l'échelon pertinent, probablement régional, pour décider de la hiérarchie de la planification la mieux adaptée (PLU, SCOT, Plan régional) et de son contenu, ainsi que des règles d'ordre public qui ne peuvent pas être nationales, hormis quelques très grands principes.
Il est, par exemple, aberrant qu'une même loi Littoral s'applique sur des rivages sans marées et des rivages avec marées, sur des côtes plates dans les Landes et sur des côtes montagneuses, sur la côte corse longue de 1 000 km où habitent 150 000 personnes et la côte et la côte méditerranéenne continentale qui fait seulement 750 km et où habitent des millions de personnes. Je vous signale d'ailleurs que la loi Littoral s'applique au lac de Saint Etienne Cantalès dans le Cantal dont le caractère maritime, en plein coeur du Massif Central, ne vous échappe pas !

Cette décentralisation régionale du choix des outils de planification et des normes générales pourrait s'opérer sous réserve du respect d'orientations nationales très générales mais bien écrites portant, par exemple, sur la nécessité d'économiser l'espace ou de minimiser les infrastructures par un urbanisme plutôt dense,

une maîtrise par les collectivités, sous le contrôle des juges administratifs et judiciaires, des déclarations d'utilité publique et des procédures d'expropriation car aujourd'hui, on ne peut exproprier que pour des grandes opérations en pratique,

un transfert systématique et sauf exception justifiée de la domanialité publique ou privée de l'Etat à l'échelon des collectivités locales le plus pertinent,

la gestion, dans un cadre concerté entre Etat et collectivités locales, de la préservation et de la mise en valeur du patrimoine architectural, environnemental et paysager à la place du champ clos d'affrontements stériles que l'on connaît aujourd'hui, et une gestion qui repose autant et plus sur un projet dynamique de mise en valeur économique que sur un cadre rigide de prescriptions réglementaires.

En conclusion, je voudrais vous redire que dans les pratiques françaises et avec nos principes de complexité et de rigidité, la décentralisation dans les domaines du foncier et de l'urbanisme est difficile, souvent illusoire et produit parfois des effets inverses de ceux qui sont recherchés.

Je vous conseille de très bien réfléchir d'abord à ce dont vous avez besoin : essentiellement supprimer les causes de conflits et de suspicions, parvenir à l'efficacité et à l'économie dans l'aménagement, la protection et la mise en valeur, établir des règles adaptées aux situation urbaines et foncières locales et non des règles nationales parfois surréalistes quand on essaie de les appliquer localement.


Une fois que vous saurez ce dont vous avez besoin, il faudra imaginer les solutions juridiques et ce ne sera pas facile car on vous opposera toujours « les grands principes ».

Ne vous laissez pas entraîner dans des démarches inverses qui consistent, partant du droit actuel organisé sur ce modèle national unique, à en décentraliser des fragments parfois importants mais sans jamais toucher à l'uniformité du modèle.

De surcroît, comme la technocratie se méfie de l'échelon local, ce qui est décentralisé est assorti de tant de garanties juridiques et de précautions procédurales que l'exercice de la compétence décentralisée devient totalement ingérable.

Enfin, à la Martinique comme en Corse, le soleil brille souvent et la sagesse locale est parfois plus efficace que la folie des technocrates qui viennent de très loin nous expliquer ce qu'il faut faire dans une région dont ils ignorent tout.

Bon courage !

Pièces jointes (ci-dessous)



- « La Corse et son handicap foncier. Quels enseignements en tirer pour la Guyane ? » par Paul Giacobbi, Séminaire international sur le foncier, Cayenne, 1er décembre 2007.


- « Zone franche : l’expérience de la Corse » par Paul Giacobbi, Colloque sur la zone franche globale, Université de Fort-de-France, 12 juin 2006.

zonefranche.doc Zonefranche.doc  (56.5 Ko)
la_corse_et_son_handicap_foncier.doc La Corse et son handicap foncier.doc  (185 Ko)


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