Chronique comptable d’une faillite nationale annoncée

Tribune parue dans Le Monde du 12 octobre 2002

A propos de la réforme de la comptabilité publique



Confronté à la quadrature du cercle budgétaire, le gouvernement veut promouvoir une conception novatrice de nos finances publiques. Inspiré par l’esprit d’entreprise, pour ne pas dire emporté par la vague libérale, il souhaite, sans le dire trop franchement, gérer nos finances publiques à la manière dont sont gérées nos entreprises privées. Du reste le locataire de Bercy est un chef d’entreprise, celui de Matignon un communicateur d’entreprise et le président du MEDEF un ami écouté.

Ce nouveau prurit gestionnaire ne peut qu’inquiéter ceux qui connaissent les ravages de l’inspection des finances quand ses membres les plus en vue s’attaquent, le mot n’est pas trop fort, aux entreprises privées. Mais on verra ici que l’adoption de méthodes de gestion financière pour l’Etat lui ferait accomplir un progrès décisif que les entreprises privées ont connu dès la Renaissance, mais entraînerait immédiatement la provision de telles sommes dans son budget qu’il devrait aussitôt être déclaré en faillite.

On peut, à première vue, nourrir des inquiétudes quant à la volonté du gouvernement de la France de vouloir imiter les fleurons de notre économie productive. Sans même évoquer les abysses du Crédit lyonnais, on frémit à l’idée que l’Etat pourrait avoir des comptes ressemblant à ceux de France Telecom (12 milliards d’euros de pertes en 2002/ 43 milliards d’euros de chiffre d’affaires en 2001) ou de Vivendi (19 milliards d’Euros de pertes en 2002 / 57 milliards de chiffre d’affaires pour 2001).

L’Etat pourtant reconnaît un déficit de l’ordre d’au moins 40 milliards d’euros soit un cinquième des recettes fiscales de l’ordre de 250 milliards d’euros. Le déficit de l’Etat par rapport à ses recettes fiscales est à peu près la moitié des pertes de Vivendi ou de France Telecom par rapport à leur chiffre d’affaires respectif. En réalité la situation de l’Etat est infiniment plus grave que celle de ces entreprises qui sont pourtant devenues brusquement synonymes de catastrophe financière. A la différence en effet des entreprises qui doivent rattacher à l’exercice en cours les pertes prévisibles qui ne produiront leurs effets que sur des exercices ultérieurs, l’Etat se contente de constater les pertes de l’exercice car il a une comptabilité médiévale qui ne connaît ni l’amortissement, ni la provision.

Depuis qu’un moine franciscain de la Renaissance du nom de Fra Luca Pacioli a inventé la comptabilité en partie double, les entreprises sont astreintes à cette rigueur qui oblige l’inscription immédiate de l’ensemble des pertes prévisibles et de décompter, exercice par exercice, l’amortissement de l’investissement, c’est-à-dire son usure ou, plus sûrement, ce qu’il convient de mettre de côté pour en financer, le moment venu, le renouvellement.

Cette méthode comptable est la seule qui permette de gérer une activité humaine mettant en cause des flux d’argent. Or, il se trouve que notre République qui se veut moderne et rigoureuse, notre technostructure qui se veut technicienne et financière, se sont avérées parfaitement incapables, de Philippe IV Le Bel à Jacques Chirac, de doter nos finances d’un outil comptable convenable.

En effet, l’Etat qui gère des centaines de milliards d’euros ne dispose pas d’une comptabilité sans laquelle la gestion d’une boulangerie au chiffre d’affaires infiniment plus modeste s’avèrerait à tout le moins hasardeuse sinon impossible.

Comment, sans une comptabilité réelle, amortir le nouveau pétrin ou le nouveau four ? Comment provisionner un risque d’ergotage de la farine ou bien d’autres évènements qui peuvent compromettre l’équilibre financier d’une activité boulangère plutôt prospère, constituant la base de notre alimentation française pour ne pas dire un symbole de notre nation ?

L’Etat, qui doit amortir les milliards d’euros nécessaires à l’entretien des bâtiments publics, qui doit renouveler une hallucinante flotte de véhicules civils et militaires, qui fait de la recherche, amortissable elle aussi, qui est son propre assureur, sur lequel le peuple compte pour l’indemniser des sinistres, catastrophes naturelles et autres attentats que les assurances privées ne paieront pas, ne dispose pas de l’outil de base utilisé par le boulanger comme par tous les entrepreneurs du monde.

Or on a vu ce que devenaient les grandes entreprises qui oubliaient les règles comptables. Par le talent médiatique de leur patron, elles trompent quelques temps le monde et les actionnaires mais un triste matin il faut faire les comptes et la faillite n’est pas loin. L’Etat n’a pas oublié les règles comptables : il n’en a pas ou plus exactement il ne connaît pas celles qui sont le fondement des entreprises depuis cinq siècles. Il est donc ingérable et court à la faillite.

Il y a bien eu une loi courageuse (loi organique du 1er août 2001) qui prévoit la mise en place d’une véritable comptabilité pour l’Etat. C’est peut-être là un signe de la volonté de vouloir avancer dans ce domaine.

Ces messieurs des finances, sans doute piqués par ces remarques, me diront probablement qu’ils disposent de toutes sortes d’instruments d’analyse et de méthodes qui remplacent avantageusement le débit-crédit, l’amortissement et la provision et qu’après tout, l’Etat a survécu financièrement à près d’un millénaire d’une gestion que je qualifie imprudemment de suicidaire.

L’Etat a survécu mais il a connu bien des fois la banqueroute et s’il a été possible à l’économie générale de s’en remettre, c’est qu’aux époques où ces crises se sont produites, le poids des finances publiques dans l’économie nationale était infiniment moins considérable qu’aujourd’hui où les prélèvements obligatoires en France atteignent sensiblement la moitié du Produit Intérieur Brut.

Quant aux méthodes modernes ou supposées telles qui sont mises en avant, je doute qu’elles puissent remplacer un système qui éclaire le monde économique et que beaucoup d’Etats modernes, du Canada à la Nouvelle-Zélande, ont adopté. En réalité, on est confondu lorsque l’on cherche à analyser la situation de nos finances publiques d’Etat par la médiocrité des outils et l’approximation des résultats. Qui dispose d’une vision claire du patrimoine immobilier de l’Etat ou au moins peut donner une valeur d’amortissement annuel ? Qui peut dire combien il emploie exactement de fonctionnaires ? Qui peut apprécier le risque des garanties financières qu’il a accordées ? Et, pour prendre un exemple récent et douloureux, où dans nos budgets était provisionné le risque pourtant évident, et depuis plus longtemps, que l’on ne l’avoue d’avoir à recapitaliser France Telecom à hauteur de plus de dix milliards d’euros ?

Le passage à la « méthode de la Renaissance » est une discipline décapante qui révèlerait, en un instant, l’ensemble des désastres financiers à venir.

L’exemple le plus tragique est celui de la retraite des fonctionnaires. Comme le dit très simplement la Cour de Comptes dans son rapport sur l’exécution des lois de finances 2001 : « les risques liés au vieillissement ne sont pas assumés par les agents mais par les contribuables, à moins que l’Etat ne décide de majorer les cotisations à la charge des agents ou de réduire le niveau des pensions servies. La charge nette résiduelle, qui pèse sur le budget de l’Etat et qui permet d’assurer l’équilibre global du régime, est condamnée à croître, car le régime est structurellement déséquilibré à long terme ». Et quel déséquilibre ! S’il fallait provisionner, comme toute entreprise serait obligée de le faire, sur cet exercice, les charges de pension des fonctionnaires titulaires, la provision serait comprise entre 600 et 800 milliards d’euros soit entre 43 % et 57 % du PIB. A côté de ces gouffres financiers, les pertes de Vivendi sont modestes, celles de France Telecom un banal incident de parcours. C’est à dire que si l’Etat avait une comptabilité d’entreprise, il serait inévitablement déclaré en faillite.

Le bon sens confirme l’ampleur du désastre. L’Etat ne cotise pas pour la retraite de ses fonctionnaires, il se contente de leur prélever une retenue sur salaire et de payer directement les retraites avec le produit de cette retenue ainsi qu’avec un complément qui pourrait correspondre à sa cotisation patronale mais qui ne la remplace pas. Lorsque le nombre de fonctionnaires est stable, la durée de vie invariable et l’âge de la retraite constant, cela ne pose pas de problème. En réalité, lorsque, l’espace d’une génération, on a multiplié par quatre le nombre de fonctionnaires, diminué l’âge de la retraite, connu un allongement spectaculaire de la durée de la vie, on condamne la génération qui suit à financer de spectaculaires augmentations des charges que l’on n'a jamais provisionnées.

Chaque année, une classe d’âge de fonctionnaires, recrutée lors d’une période de croissance des effectifs de la fonction publique, prend sa retraite.

En 2003, plus de 70 000 fonctionnaires civils ou militaires vont partir à la retraite. On nous dit que l’effectif global de la fonction publique va diminuer de 1500, c’est-à-dire d’un epsilon qui est très largement inférieur à la capacité du ministère de la fonction publique à décompter les fonctionnaires que l’Etat rémunère. On va donc mettre à la retraite près de 70 000 agents qui vont coûter à peu près les trois quarts de ce qu’ils coûtaient en activité, soit l’équivalent de 50 000 environ.

Dans le même temps, on va embaucher, à epsilon près, le même nombre d’agents qui devront a priori coûter moins cher que leurs aînés, n’ayant pas leur ancienneté mais assez cher tout de même puisque la tendance de ces nouveaux recrutements sera de rechercher des agents spécialisés et mieux formés. Dans ce budget 2003 qui se donne, en matière de fonction publique, la vertu de maîtriser les dépenses, ce sont les charges qui vont augmenter mécaniquement d’un équivalent de 50 000 fonctionnaires.

Mais les classes d’âges qui suivent pour prendre leur retraite dans la fonction publique de l’Etat seront de plus en plus nombreuses de telle sorte qu’à effectif de fonction publique constant, les charges correspondantes passeront de 42 % du budget de l’Etat en 2002 à 51 % en 2010 et à 90 % en 2040 ! A effectif constant ! C’est à dire que si l’on veut stabiliser les dépenses de notre fonction publique sur le long terme, il faudra diminuer de moitié les effectifs et que si l’on veut dépenser moins, ce qui n’est même pas envisageable, il faudrait aller au-delà d’une réduction de moitié des effectifs.

Ainsi exposé le problème prend toute sa dimension concrète. Il ne s’agit nullement d’une question de technique comptable car au-delà des techniques voire du jargon, il y a une réalité simple, le poids du passé est tel pour les finances de l’Etat qu’il est impossible d’ignorer une réalité qui va constituer l’essentiel des problèmes budgétaires au cours des prochaines décennies.

Toutes la classe politique est concernée car les solutions à mettre en œuvre sont si dures qu’aucune majorité n’y résisterait. Quand j’étais stagiaire de l’ENA, en 1980, on m’expliquait que l’on ne remplaçait les fonctionnaires partant en retraite que dans la proportion de trois sur quatre. J’ai entendu, récemment, M. Balladur suggérer la même discipline. Qu’a-t-on fait entre-temps sinon faire l’autruche en espérant des jours meilleurs ?

Il n’est que temps de nous y mettre tous et d’engager maintenant une opération vérité sur nos finances.



Paul GIACOBBI
Député de la Haute-Corse
Membre de la commission des finances


Mercredi 11 Décembre 2002

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