Budget 2003

COMPTE RENDU INTÉGRAL séance du vendredi 15 novembre 2002

Budget Charges communes - Décembre 2002



La parole est à M. Paul Giacobbi

M. Paul Giacobbi. Monsieur le ministre monsieur le président mes chers collègues d'autant plus chers que vous êtes rares (Sourires) en ce début de législature au moment où le débat sur les retraites va mobiliser largement le Gouvernement le Parlement les partenaires sociaux et la nation toute entière il me paraît indispensable de nous demander si ce projet de loi de finances nous offre bien une image cohérente précise et prévisionnelle des pensions de retraite que l'Etat employeur va devoir payer.

Il est malheureusement facile de démontrer que la loi de finances nous en donne tout au contraire une image incohérente et imprécise qui exclut de surcroît toute forme de rattachement comptable des charges à venir c'est-à-dire toute ébauche de prévision.
Une image incohérente : le code des pensions civiles et militaires par son article L. 54 interdit aux ministres de payer sous quelque forme que ce soit la moindre pension de retraite. Or en dépit de cette interdiction les charges afférentes aux retraites à payer dans l'année figurent généralement dans le budget de chaque ministère. Ainsi prévoyons-nous que les ministres dépenseront en 2003 des crédits pour leurs fonctionnaires retraités alors que la loi le leur interdit formellement et qu'un virement de crédits de leur ministère vers les charges communes sera opéré en début d'année.
Encore cette incohérence serait-elle relative si chaque ministère était traité de la même façon. Mais ce serait évidemment trop simple. Certains ministères importants notamment qui gravitent autour de la nébuleuse traditionnelle de l'équipement échappent à cette règle en faisant figurer les retraites non dans leur budget mais directement dès le projet de loi de finances dans les charges communes. Dès lors toute comparaison toute analyse est difficile sauf à procéder à un retraitement fastidieux.
Au demeurant il serait surtout utile de connaître le coût complet de chaque corps de fonctionnaires. Mais ne rêvons pas ! Dans un pays où le ministre de la fonction publique n'a pas une connaissance détaillée des primes versées dans certains corps et où le ministre des finances connaît bien mal le montant exact des émoluments réels que perçoit chacun des agents placés sous son autorité une connaissance du coût complet des dépenses de personnel de chaque corps incluant les retraites relèverait de l'obscénité financière...
L'incohérence règne aussi dans le traitement comptable de la dette constituée par les retraites liquidées c'est-à-dire celles dont on connaît le bénéficiaire et le montant. En effet l'admission d'un fonctionnaire à faire valoir ses droits à la retraite selon la formule consacrée a pour conséquence comptable au moment de la liquidation de ses droits à pension l'inscription au grand livre de la dette publique.
Un esprit qui n'aurait pas été éduqué dès son plus jeune âge à l'art des finances publiques « à la française » pourrait penser que l'inscription au grand livre de la dette publique correspond à la reconnaissance par l'Etat d'une dette et que la loi de finances de l'année fait figurer au titre des dettes de l'Etat après un calcul actuariel le montant global de la dette constituée par les droits à pension liquidées. Eh bien non ! Les pensions figurant dans le grand livre de la dette publique ne sont apparemment pas considérées comme des dettes de l'Etat puisqu'elles ne sont inscrites ni au bilan ni au hors-bilan de l'Etat si ce dernier y fait bien allusion il ne donne aucun chiffre.
Une autre incohérence bien connue tient au fait que l'Etat n'a pas de caisse de retraite et se contente de précompter sur les traitements de ses fonctionnaires une retenue pour pension civile au demeurant très faible et ne paye pas de cotisation à une caisse mais verse directement les pensions.
De cette situation bien connue découlent deux immenses conséquences qui le sont peut-être moins. La première est que l'Etat échappant aux règles de droit commun qu'il impose pourtant avec rigueur aux autres se permet en toute impunité de ne pas prélever de retenue sur la totalité des rémunérations qu'il verse et de ne calculer les pensions que sur la base du salaire hors primes. En guise de compensation l'Etat a institué un fonds de pension le seul du genre en France qui permet aux fonctionnaires de cotiser en exonération d'impôt de façon totalement facultative alors même que les cotisations à des régimes de retraite complémentaires ne sont en principe déductibles pour les autres salariés que si elles ont un caractère obligatoire.
La deuxième conséquence c'est que le taux de cotisation de l'Etat employeur n'apparaît nulle part sauf à évaluer un taux de cotisation implicite - que l'on retrouve dans divers documents - et que ce taux de cotisation varie dans d'énormes proportions selon que le fonctionnaire bénéficie de primes plus ou moins importantes par rapport à son salaire total.
La représentation budgétaire de la charge financière des retraites est tout aussi imprécise. En effet les crédits destinés à payer les pensions dans les différents ministères sont calculées sur le montant de l'année n - 1 corrigés par les mesures nouvelles prévues sur l'année n + 1 ; comme il n'y a aucun calcul actuariel général ou détaillé et que de toute façon les dépenses sont effectuées globalement sur les charges communes sans distinction par ministère la prévision reste relativement imprécise et la comparaison par ministère du prévu et du réalisé relèverait de l'exploit en matière d'analyse comptable.
En définitive la loi de finances n'apporte aucune indication fiable et claire sur le montant des dépenses de pensions les taux de cotisation réels le montant de la dette afférente aux pensions liquidées les comparaisons entre les différents ministères et encore moins entre les différents corps.
Mais si l'imputation et la prévision des dépenses de l'exercice sont plus que défectueuses s'il n'existe même pas de trace comptable dans notre loi de finances de la dette constituée par les pensions liquidées il existe encore moins de prise en compte du futur c'est-à-dire du poids des pensions de retraites sur le budget de l'Etat dans les prochaines décennies.
Monsieur le ministre je ne vous apprendrai pas ce qu'est la loi organique du 1er août 2001. Elle a instauré dans un certain délai une comptabilité patrimoniale constatant les obligations et les rattachant à un exerice donné. Elle n'a évidemment pas précisé de quelle manière serait prise en compte dans le budget de l'Etat la formidable augmentation à attendre des charges de retraite - le mot « formidable » doit évidemment s'entendre au sens premier !
Chacun sait que notre technocratie financière avance toutes sortes d'arguments pour éluder la question et échapper à l'obligation comptable de prévoir et d'évaluer une catastrophe dont on connaît tout à la fois le caractère inéluctable et l'ampleur hallucinante.
Répondant à une question écrite que j'avais eu l'outrecuidance de poser le ministre des finances m'avait répondu - qu'il me pardonne - par un remarquable exercice de langue de bois alléguant que sur le principe l'évaluation de la charge future variait selon les méthodes de calcul - ce dont on se serait d'ailleurs douté - que le traité de Maastricht avait exclu de faire figurer dans le déficit des finances publiques la dette implicite - ce qui est heureux - que les retraites enfin des fonctionnaires n'étaient pas assimilables aux retraites du privé et que leur charge future ne saurait donner lieu à une provision dans un bilan ou dans un budget ce qui est pour le moins curieux !
Ces trois arguments me paraissent parfaitement spécieux.
Par exemple que l'évaluation dépende des méthodes de calcul ne dispense pas de provisionner la charge ! Dans les entreprises - croyez-en ma modeste expérience des travaux publics et des provisions pour pertes à terminaison des grands chantiers pour ne citer que celles-là - l'évaluation est souvent plus imprécise. Pourtant on n'en constitue pas moins des provisions et souvent par prudence bien plus qu'il n'en faudrait. Pour les retraites des fonctionnaires la charge future se situe aux environs de la moitié du PIB. Qu'il faille provisionner 45 % ou 55 % du PIB l'énormité de la somme nous oblige à en tenir compte et nous interdit de nous en dispenser au seul motif que l'on ne peut l'apprécier qu'à 20 % près.
L'argument de Maastricht est curieux. Ce n'est pas parce qu'il permet de ne pas faire figurer une dette implicite dans le déficit de l'année qu'il faudrait se dispenser de la prévoir dans nos comptes quitte à l'évacuer dans le calcul du déficit. Et ce d'autant plus que année après année cette dette implicite va se retrouver dans nos déficits annuels réels et qu'elle va finir chacun le sait par représenter à terme une part essentielle des dépenses de l'Etat.
Enfin l'idée que la nature même des pensions de l'Etat la ferait échapper aux règles d'une comptabilité patrimoniale est en réalité un remarquable contre-argument. Dans une entreprise aucune charge pour retraite future n'est à inscrire au passif dans la mesure où le paiement de la cotisation libère l'entreprise de toute dette de retraite envers son salarié qui perd tout lien contractuel avec son entreprise au moment où il part à la retraite. Ce n'est pas le cas du fonctionnaire qui reste fonctionnaire à sa retraite pour lequel la pension est un droit assimilable à une créance salariale différée qui le lie jusqu'à la mort à son employeur.
Par conséquent s'il y en a un qui devrait prévoir la charge de la retraite et la provisionner en conséquence ce n'est pas l'entreprise mais bien l'Etat.
Je sais bien on le rappelle volontiers ici ou là que les régimes s'équilibreront à long terme. Mais comme disait John Maynard Keynes « à long terme nous serons tous morts »... D'ici là notre budget deviendra de plus en plus simple pour la bonne raison que les dépenses de personnel finiront par représenter 80 au 90 % du total.

En conclusion de cet exposé ennuyeux je veux vous prévenir monsieur le ministre : en vous dispensant de cet exercice de vérité comptable même si vous n'y êtes pas pour le moment juridiquement obligé vous engagez mal le débat sur les retraites. Il était il est toujours indispensable d'y voir clair sur les perspectives financières et de nous accorder sur des prévisions avant de lancer le débat sur les solutions à trouver.
Car si nous débattrons difficilement sur les solutions nous pourrions de bonne foi nous accorder sur le montant de cette dette et la manière de la faire figurer dans nos comptes. Et le mieux eût été de se livrer dès maintenant à cet exercice devant le Parlement.
Le moins que nous devons à la nation que nous représentons serait au moment du vote de la loi de finances de lui donner une image sincère du plus important problème budgétaire que nous aurons à traiter au cours des quatre prochaines décennies.

La réponse du ministre

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Je vais répondre brièvement aux différentes questions posées par les orateurs.
J'ai écouté avec beaucoup d'intérêt le point de vue exprimé par Paul Giacobbi sur les retraites. (Sourires.) Il a dit des choses intéressantes et certaines d'entre elles étaient justes.

M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Ainsi il a souligné que le système actuel n'était pas satisfaisant. C'est pourquoi la LOLF texte dont M. Didier Migaud a été l'auteur puis le rapporteur devant votre assemblée prévoit la création d'un compte spécial du Trésor destiné à retracer l'ensemble des flux liés aux pensions. Nous nous efforcerons de faire en sorte que tout cela puisse se faire dans les meilleures conditions possible pour que la représentation nationale soit en effet mieux éclairée. Sur ce point je suis en parfait accord avec M. Giacobbi.
M. Giacobbi a critiqué le fait que les dépenses de pensions soient réparties sur les différents fascicules et a craint que ce ne soit illégal. Je tiens à le rassurer : cela ne l'est pas. En revanche il serait peut-être plus expédient d'asseoir la participation des ministères sur le nombre de fonctionnaires en poste et non sur celui de retraités : ainsi les ministères économes d'emplois publics contribueraient moins ce qui est loin d'être inintéressant.
J'ai le sentiment peut-être comme certains d'entre vous mesdames messieurs les députés que M. Giacobbi souhaitait en quelque sorte un alignement total des pensions publique sur le système mis en oeuvre dans le privé. C'est une contribution intéressante...
M. Nicolas Forissier rapporteur spécial. Très intéressante !
M. le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. ... que je ne manquerai pas de lui rappeler le moment venu...

Jeudi 4 Décembre 2003