Assises des libertés locales 18 janvier 2003

Intervention de Paul Giacobbi à propos de la collectivité nouvelle, lors de la visite du ministre de l'Intérieur



Nous avons eu hier la démonstration qu’il n’y avait pas beaucoup de moyens d’améliorer la clarification des compétences et la coordination dans l’hypothèse d’un maintien des trois collectivités, CTC et deux départements.

En constatant, comme tout le monde ici, cette évidence, je ne dis pas que les tenants du statu quo ont manqué de sérieux, d’idées, ou de travail, ou qu’ils seraient exclusivement conservateurs. Je me borne à souligner :

- que les instruments de coordination sont inopérants,
- que les obstacles juridiques à la clarification sont immenses (principe de non-tutelle, clause de compétence générale s’imposant même pour les collectivités à statut particulier) et ce d’autant plus que ces obstacles seront dans quelques semaines de niveau constitutionnel,
- que la comparaison avec l’intercommunalité est vaine parce que dans l’intercommunalité, on crée une structure nouvelle, formée par les représentants des communes existantes, à laquelle on transfère des compétences et des moyens,
- qu’en pratique, si en Corse, au cours des dernières années, nous n’avons pas fait grand-chose pour simplifier, clarifier et coordonner, c’est pour des raisons analogues à celles qui font aussi que dans aucune région de France, il ne s’est pas fait quoi que ce soit d’important pour clarifier, coordonner ou simplifier les actions des départements et des régions.

Au-delà de ce procès-verbal de carence qui nous conduit à dire que l’existant ne peut guère s’améliorer en l’état et à constater d’ailleurs que ceux qui prétendait l’inverse sont totalement incapables de proposer quoi que ce soit de tangible à cette fin, la solution d’une collectivité nouvelle mérite un travail approfondi.

Je me limiterai à exposer les problèmes auxquels elle apporte d’emblée une solution et à préciser les choix qui doivent être faits pour éviter tout inconvénient.

La collectivité nouvelle n’aura qu’un seul budget. La péréquation des besoins des différentes parties du territoire et des différents programmes y sera arbitrée clairement. Il résultera de l’unité une immense simplification des procédures d’aide aux tiers (communes, associations, entreprises, autres acteurs et partenaires).
En effet, il n’y aura plus qu’une seule règle, un seul programme et une seule procédure financière par domaine. Les répartitions de moyens se feront en fonction de l’utilité et non plus de la nature juridique de l’objet. Par exemple, les routes nationales à très faible circulation ne continueront pas à recevoir des moyens infiniment plus grands que certaines routes départementales dont la fréquentation est quatre ou cinq fois plus importante. Enfin, l’institution d’un responsable unique permettra une évaluation beaucoup plus aisée des politique publiques et un contrôle démocratique beaucoup plus simple.
Il est évident que ces avantages sont d’autant plus grands qu’une très grande partie des compétences préalablement attribuées à l’Etat ont été transférées à la CTC et qu’en réalité, aujourd’hui, la simplification et la coordination entre l’Etat et la future collectivité ont déjà pratiquement eu lieu de ce fait.

Très concrètement, cette simplification apportera d’immenses facilités pour des domaines aussi importants que le financement des programmes d’eau et d’assainissement, qui apparaît aujourd’hui comme un véritable casse-tête chinois procédural (générateur de délais administratifs de plusieurs années malgré des moyens très importants) les contrats passés avec les villes et les communautés de communes, la programmation routière et plus généralement, tous les plans de financement des opérations d’intérêt public.

Les plus grands bénéficiaires de ce changement seront les programmes et les projets des communes.

Cependant, nous savons tous que l’institution de cette collectivité nouvelle peut comporter trois risques graves :

- un déséquilibre territorial dans la présence des services publics,
- un recul de la proximité des élus,
- l’éloignement du centre de décision, voire l’instauration d’un centralisme régional.

Or, notre réflexion depuis quelques mois nous a permis progressivement de trouver une solution intelligente, celle d’une collectivité unique mais déconcentrée, c'est-à-dire une collectivité constituant une seule personne morale mais au sein de laquelle les décisions politiques sont réparties suivant leur nature entre deux niveaux d’assemblées élues, l’une pour l’ensemble de l’île, les deux autres à l’échelon des départements.

Dans notre pratique nationale, pourtant célèbre pour sa rigidité, son manque d’imagination et son refus des solutions diversifiées et pragmatiques, il existe un précédent très important puisqu’il concerne les plus grandes villes de France : Paris, Lyon et Marseille.

La comparaison n’est pas vaine à un double titre. D’abord parce que l’expérience de ce système remonte à plus de vingt ans. Ensuite parce que, dans une ville comme Paris, l’exigence de proximité est très forte parce que les temps de parcours sont très longs et parce que – tous ceux qui connaissent Paris le savent bien – le particularisme est immense. Un vrai parisien ne se dit pas « de Paris » mais du 5e ou du 12e arrondissement et, pour ceux qui connaissent le 5e depuis plusieurs générations, ce qui est mon cas puisque mon arrière-grand-père résidait rue Gay-Lussac et que le père de celui-ci hantait le quartier latin au début du 19ème siècle, on ne confond pas plus les Gobelins et Mouffetard que les habitants du canton de Bustanicu ne confondraient les environs de Saint-Laurent et l’ancienne pieve de Rogna.

Cette formule de la collectivité nouvelle règle par elle-même la question de l’équilibre territorial de la présence des services. En effet, elle n’induit aucun changement sensible de la présence sur le terrain des services de la CTC et des actuels départements, répartition dont l’analyse faite lors du séminaire de Bastia a démontré qu’elle était assez largement équitable.

L’Etat dans cette solution laisse essentiellement ses services là où ils sont sachant que, de toute façon, qu’il y ait ou non simplification des collectivités en Corse, l’Etat réorganise dans toute la France ses services autour du préfet de région et s’apprête à établir une autorité hiérarchique du préfet de région sur les préfets de départements.

Mais les deux autres risques précités rendent indispensable que l’on précise, pas dans le détail mais au moins dans les grandes lignes, dès aujourd’hui, comment on peut les contourner. En réalité, assurer la proximité des élus et garantir qu’il n’y aura pas d’éloignement du centre de décision revient à décrire le mode de scrutin souhaitable pour l’élection d’un conseil départemental et à définir les pouvoirs et les compétences que la loi donnerait à ce conseil départemental.

Pour ce qui concerne les compétences et pouvoirs que la loi donnerait à l’assemblée départementale, il fait en premier lieu remarquer qu’aujourd’hui les conseillers généraux centrent leur intérêt et leur action sur quelques sujets essentiels qui sont le cœur de leurs responsabilités : la programmation routière, l’aide aux communes, certains aspects de l’actions sociale. Le débat budgétaire des départements n’a que très peu d’intérêt pour les conseillers généraux parce que les marges de manoeuvre sont faibles et cet intérêt ne se manifeste en pratique que lorsque certains ambitionnent à cette occasion, mais en vain d’ailleurs, de mettre en difficulté, voire en minorité le président du conseil général.

Dans la perspective de la collectivité nouvelle, s’il sera possible à l’assemblée de Corse de déléguer des compétences supplémentaires aux conseils départementaux comme le fait aujourd’hui le conseil de Paris pour les conseils d’arrondissement, il est indispensable pour garantir la proximité des décisions que ce soit la loi qui pour l’essentiel fixe la répartition des compétences entre les deux niveaux.

A cet égard, je me bornerai à suggérer quelques éléments.

Pour tout ce qui concerne les règlements définissant les politiques publics et les règles internes de la collectivité (règlement d’aide sociale, normes routières, règlement d’aide aux tiers etc…), la décision pourrait appartenir à l’assemblée de Corse après avis des conseils départementaux.

L’élaboration des plans et programmes routiers suppose une refonte des classements actuels en trois catégories.
- 1ère catégorie : les routes nationale essentielles et les routes départementales dont la circulation excède 2000 véhicules/jour.
- 2ème catégorie : les routes nationales dont la circulation n’atteint pas 1000 véhicules/jour et les routes départementales de 1ère et 2ème catégories dans la classification actuelle de la Haute-Corse à l’exception de celles dont la circulation dépasse 2000 véhicules/jour.
- 3ème catégorie : les routes départementale classées, selon la classification de la Haute-Corse en 3ème et 4ème catégories départementales.

L’assemblée de Corse pourrait décider d’un plan et d’un programme routier détaillé pour la 1ère catégorie et se borner pour les deux autres catégories à répartir, sur une base pluri annuelle, les crédits entre les deux conseils départementaux. Les tableaux et les analyses qui ont été faits conduisent à constater d’ailleurs que le retard d’investissement entre les deux départements est sur 10 ans de l’ordre de 100 millions d’euros et même s’il s’est réduit depuis un an reste en 2002 de 6 millions d’euros. Comme les prix pratiqués sont plus élevés en Corse du Sud qu’en Haute-Corse, le retard d’investissement physiquement constatable est sans doute encore plus important que celui constaté par la seule différence des dépenses. Un rattrapage routier pour la Corse du Sud sur l’actuel réseau départemental s’imposera sans doute.

Les conseils départementaux pourraient établir leur plan et programmes pour les catégories 2 et 3, compte tenu de l’attribution pluriannuelle qui leur serait faite par l’assemblée de Corse. On imagine qu’il conviendrait que chaque conseiller départemental établisse son propre programme pour la 3e catégorie.

Pour ce qui concerne l’aide aux communes, il est évident que le règlement d’attribution pourrait être établi par l’assemblée de Corse mais que le détail des contrats aux communautés et aux villes serait du ressort des conseils départementaux de même que la programmation des aides individuelles.

Pour la politique sociale, il paraît souhaitable, compte tenu du fait qu’il n’y a que très peu de divergences démographiques, sanitaires ou sociologiques dans les populations respectives des deux départements, qu’il y ait une politique et des règlements régionaux. En revanche, l’ensemble des commissions nombreuses et diverses qui existent dans ce domaine, siègeront au niveau départemental.

La deuxième question essentielle à préciser est celle du mode de scrutin départemental. Il me semble que cette question est intimement liée à l’évolution de notre intercommunalité. A ce jour, avec une intercommunalité qui même si elle a fait des progrès sensibles autour de Bastia et d’Ajaccio, demeure insuffisante dans l’ensemble, il est préférable de nous en tenir autant que faire se peut à un mode de scrutin majoritaire, le plus proche possible de ce qu’il est aujourd’hui, sauf peut-être pour Bastia et Ajaccio. A terme, lorsque l’intercommunalité aurait couvert comme elle le fait déjà dans bien de régions de France la totalité du territoire, il serait logique que ces conseils aient un mode de scrutin adapté aux intercommunalités.

Deux remarques doivent être faites. La première est que le conseil départemental, dans cette formule, aurait en réalité beaucoup plus de pouvoirs et de moyens, à son niveau de décision, que n’en a aujourd’hui le Conseil général. Ainsi, les crédits qu’il aurait à répartir pour l’aide aux communes doubleraient puisque, actuellement, la CTC consacre à l’aide aux communes plus de moyens que les deux départements réunis.

La seconde remarque est d’ordre fiscal. En effet, seule l’institution d’une collectivité nouvelle permettait que la collectivité régionale en Corse respecte la nouvelle règle constitutionnelle d’une part déterminante de la fiscalité des ressources propres. La CTC actuelle ne pourrait en aucun cas respecter la règle constitutionnelle compte tenu de la structure très particulière de son budget. Par ailleurs, la réforme devrait s’accompagner d’une règle de stabilité fiscale d’une durée suffisante pour la nouvelle collectivité.


Il apparaît aujourd’hui que nous avons les moyens d’une synthèse réaliste et pragmatique propre à apaiser99 les inquiétudes de tous à condition qu’ils abordent la question de bonne foi.
Ayant personnellement l’expérience de l’exécutif régional, d’une très longue présence à l’assemblée de Corse et de quatre ans de responsabilité d’un exécutif départemental, cette solution qui s’est progressivement dégagée de nos débats et qui mérite encore d’être précisée me paraît non seulement la meilleure mais la seule possible.

Mardi 21 Janvier 2003

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